财政部国库司副司长杨瑞金:稳中求进 持续深化国债及地方债发行管理改革

政府债券是公共债务管理的重要工具，主要包括国债、地方债，具有财政与金融双重功能。从财政收入角度看，政府债券是各级政府为实现公共财政职能、平衡财政收支、按照有借有还的信用原则筹集财政资金的一种方式，是政府债务管理的重要组成部分。从金融角度看，国债是公认的“金边债券”，提供金融市场的基准利率；地方债属于基本没有信用风险的“银边债券”，是金融市场的重要产品。完善政府债券发行机制、发展政府债券市场对于促进财政金融稳定和经济平稳较快增长具有重要意义。

回顾2016年，美国大选、美联储加息、英国脱欧公投等引起全球金融市场震动；我国国内正在推进以“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革。财政部按照党中央、国务院的决策部署，稳中求进，积极应对国内外经济金融环境挑战，圆满完成了国债、地方债发行任务，持续深化国债、地方债发行管理改革，国债、地方债市场获得进一步发展。

圆满完成国债及地方债发行任务

保障积极财政政策有效实施

为有效落实党中央、国务院有关继续实施积极财政政策并加大力度的决策部署，2016年财政部发行国债约3.06万亿元，同比增长约46%，包括发行记账式国债约2.74万亿元，发行储蓄国债约3200亿元。除深圳以外的35个省（自治区、直辖市、计划单列市）共发行地方债约6.05万亿元，同比增长近60%，其中，发行新增债券约1.17万亿元，发行置换债券约4.88万亿元。2016年地方存量债务置换加速推进，置换债券发行规模同比增幅超过50%，2015年、2016年累计已发行置换债券8.1万亿元。国债、地方债的顺利发行，有力保障了积极财政政策有效实施，为实现“十三五”时期经济社会发展的良好开局发挥了重要作用。

持续深化国债发行管理改革

（一）着力健全反映市场供求关系的国债收益率曲线

2016年，财政部继续按周滚动发行3个月期国债，按月滚动发行6个月期国债，健全国债收益率曲线短端。10月1日，人民币正式纳入IMF特别提款权货币篮子，同时，3个月短期国债收益率纳入特别提款权利率篮子，有力促进了人民币国际化。对于国债收益率曲线中长端，加大30年期国债发行力度，并对1、3、5、7、10年期所有关键期限国债和30年期国债均建立新发一次、续发两次机制。在此基础上，继2014年第一次公布关键期限国债收益率，以及2015年公布3个月、6个月等短期国债收益率之后，2016年财政部网站首次公布了30年期国债收益率，初步形成了涵w短端、中端、长端较为完整的国债收益率曲线。

（二）完善记账式国债发行管理机制

在发行规模持续增长的背景下，为进一步提高国债招标发行效率，增强承销团成员权利义务匹配，2016年财政部进一步完善了记账式国债招标机制，统一了各期次记账式国债招标时间，缩短了招标日与上市日间隔，扩大了甲类承销团成员追加投标的券种范围，有力保障了记账式国债平稳顺利发行。同时，财政部会同人民银行、证监会等部门积极推进国债预发行交易，促进国债一、二级市场衔接。

（三）建立国债做市支持机制

为健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，借鉴国际经验，结合我国国债市场流动性较低等情况，2016年财政部会同人民银行建立了国债做市支持机制，通过在银行间债券市场运用随买、随卖等工具，支持银行间债券市场做市商对新近发行的关键期限国债做市。建立国债做市支持机制对于保障国债二级市场连续不断运行，进一步提高国债流动性，以及建立完善国债收益率曲线具有重要意义。

（四）完善储蓄国债发行管理机制

面对利率市场化带来的挑战，财政部会同人民银行进一步完善了储蓄国债定价机制，更加注重参考同期限定期存款、理财产品等同类产品的收益水平。储蓄国债（电子式）网上银行销售机构范围进一步扩大，目前网银销售成员已经达到23家。储蓄国债命名规则得以统一，2017年起发行的凭证式国债将更名为储蓄国债（凭证式），方便了居民投资储蓄国债。

深入推进地方债发行机制改革

2016年，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，严格执行预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），坚持“开前门、堵后门”的改革思路，深入推进地方债发行机制改革，推动建立规范合理的地方政府债务管理机制，减轻了地方偿债压力，为防范和化解地方债务风险、促进经济稳定增长发挥了重要作用。

一是完善地方债发行管理制度，稳步提升发行定价市场化水平。财政部制定印发了《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》、《地方政府债券发行现场管理工作规范》等制度文件，进一步规范了地方债自发自还机制。2016年地方债发行利率基本与债券市场利率同向波动，公开发行的平均利率整体高于同期限国债收益率约13个基点。同时，各地地方债公开发行利率呈现分化，从总体情况看，东部地区发行利率低于中西部地区。

二是均衡地方债发行节奏，平稳衔接国债与地方债发行。财政部指导地方财政部门综合考虑项目资金需求、库款情况、债券市场状况等因素，科学安排债券发行，每季度置换债券发行量控制在本地区置换债券发行规模上限的30%以内，有效避免了各地竞相发债及其可能造成的相互“踩踏”，较好地实现了地方债发行与国债发行的相互协调。

三是不断丰富信息披露内容，透明度逐步提高。在2015年信息披露有关要求的基础上，财政部要求地方政府增加披露截至2014年末、2015年末的地方政府债务余额情况，以及2015年、2016年地方政府债务限额情况，进一步提高地方债信息披露透明度，得到了债券市场各方面的普遍认可。

四是顺利启用上交所政府债券发行系统发行地方债。在会同证监会等部门深入研究的基础上，财政部积极指导上交所完成其政府债券发行系统升级改造等工作，批复同意上交所启用该系统发行地方债。11月11日，上海市财政局首家通过该系统顺利发行300亿元地方债，中信证券、国泰君安证券等5家券商中标量占比达到33%，充分发挥了交易所债券市场对券商类金融机构的动员作用和对企业、个人投资者的辐射作用。

五是首次在上海自贸区成功发行地方债。财政部会同人民银行、银监会等部门研究在自贸区发债相关制度安排，指导上海市财政局制定工作方案，会同人民银行批复同意上海市财政局在自贸区发债申请。12月8日，上海市财政局首次在上海自贸区成功发行30亿元地方债，中央国债登记结算公司作为登记托管机构，汇丰银行（中国）、渣打银行（中国）、星展银行（中国）等3家外资法人银行中标1.8亿元，首次实现外资银行参与我国地方债承销。

六是投资主体趋于多元化，流动性有所改善。2016年，政策性银行、证券公司、基金、保险公司持有地方债比例均有不同程度的增长。地方债现券、质押式回购交易量明显增长。地方债用于人民银行常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）抵（质）押品的余额进一步增长。

2017年重点工作

按照中央经济工作会议“财政政策要更加积极有效，货币政策要保持稳健中性”、“要规范政府举债行为”的要求，2017年财政部将进一步深化国债、地方债发行管理改革，保障积极财政政策实施，促进健全规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制。

（一）持续深化国债发行管理改革

一是进一步完善国债期限结构，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。继续按周滚动发行3个月国债，按月滚动发行6个月国债，健全短端债收益率曲线。按月均衡发行关键期限国债，进一步提高国债收益率曲线关键期限点的有效性。适当增加发行2年期国债，丰富中短期国债品种。适当增加发行30年期国债，健全以30年期为代表的长端国债收益率曲线。保持50年期国债稳定发行，满足养老保险、社保基金等机构投资者的长期投资需求。

二是进一步完善记账式国债发行管理机制。优化记账式国债招标规则，完善记账式国债追加机制，提高记账式承销团成员投标量上限，更好地满足市场投资需求。推动银行间债券市场开展国债预发行交易，指导交易所债券市场完善预发行机制，促进国债一、二级市场衔接。

三是进一步完善储蓄国债管理机制。适应利率市场化深入推进的新形势，进一步研究改进储蓄国债定价机制，更好满足财政筹资及投资者需求。进一步扩大储蓄国债（电子式）网上银行销售渠道，研究改进储蓄国债发行额度管理，不断提高储蓄国债发行规范化水平。

（二）深入推进地方债发行机制改革

一是加强地方债发行计划管理，合理安排地方债发行节奏。继续指导各地按照各季度大致均衡的原则组织公开发行置换债券工作，加强债券发行与库款管理的统筹协调，适当减少库款高峰月份和时点的地方债发行规模，促进库款保持合理规模。

二是进一步丰富地方债信息披露内容，研究统一地方债发行信息披露格式，引导评级机构增加地方债信用评级区分度，促进提高地方债信用评级质量。

三是借鉴发达国家债券收益率曲线编制方法和我国国债收益率曲线的编制经验，研究制定符合我国国情的地方债收益率曲线编制方案，指导相关单位试编中国地方债收益率曲线。

四是进一步推动地方债投资主体多元化，改善地方债流动性。进一步做好通过交易所系统发行地方债工作，跟踪上海市在自贸区发行地方债的流通交易情况，积累可复制可推广的经验，积极稳妥地予以推广。不断拓宽地方债抵（质）押用途，促进提高地方债流动性。