论私有财产权的法律保护与公共利益之维护

[摘要]公共利益涉及国家安全和社会公众的福祉，体现了人们对社会共同福利的追求。财产权在公民享有的所有权利中占有重要地位，它是实现生命权、自由权等权利的物质基础。我们既要保护公民的私有财产权，也要维护社会的公共利益。为平衡两者的关系，2004年宪法修正案作了原则性规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但要正确处理好两者的关系，还有待法律进一步作出具体详尽的规定。

[关键词]私有财产权　公共利益　征收　征用　补偿

[中图分类号]DF38[文献标识码] A [文章编号]1000-7326(2009)12-0050-04

公共利益与国家安全和社会公众的福祉密切相关，体现了人们对社会共同福利的追求。尤其在我国经济飞速发展和社会转型时期，维护公共利益的重要性愈加凸现。私有财产权在公民享有的所有权利中占有重要地位，它是实现生命权、自由权等权利的物质基础，而私有财产权的保障与实现也是市场经济健康发展的前提，为此，必须进一步加大对私有财产权的法律保护力度，确保市场经济的法律秩序。我国是人民当家作主的社会主义国家，公共利益与个人利益在本质上是一致的，但在实际生活中，二者之间经常又会发生冲突。一方面，公民在行使私有财产权以实现自己的个人利益时有可能与公共利益的目标相背离；另一方面，国家在实现公共利益时有时也可能需要以限制公民的某些私有财产权为手段。为解决这一矛盾，我国2004年宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案的这一规定为正确处理私有财产权与公共利益的矛盾奠定了宪法依据。由于这里只是原则规定，比较抽象和笼统，所以在现实生活中，落实和实施宪法的原则，还有诸多具体法律问题亟待解决，如应如何科学地界定公共利益?征收、征用应遵循什么样的正当程序?补偿的原则及标准是什么?对因补偿引发的纠纷应如何救济?只有当这一系列问题得到法律的详尽规定，私有财产权与公共利益的冲突才能纳入法制轨道并不断得到有效化解。

一、应对“公共利益”作出科学界定

我国宪法修正案明确规定对公民私有财产征收征用的前提条件是公共利益需要，这也是世界各国宪法的通行做法。“公共利益”本身是一个比较抽象、易生歧义、具有不确定性的概念，而目前我国对它缺乏统一、科学的法律界定，对“公共利益”的解释权、判断权往往掌控在具体实施征收征用行为的各级政府手中，以至某些行政机关和社会组织为谋取一己之利，借“公共利益需要”之名，行“商业利益需要”之实；有的甚至，打着维护公共利益的旗号，损害公民的私有财产权。

究竟何为“公共利益”，从古至今还没有一个具有可操作性的、得到公认的定义。近代法国思想家卢梭在提及“公共利益”这一用语时认为：“唯有公意才能够按照国家创制的目的即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”卢梭仅仅从公共利益所起的作用的角度阐述了什么是公共利益。在社会生活中，从公共利益的表象上，我们可以将“公共利益”理解为涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益。为了严格限制行政机关权力的随意扩大，切实保障公民的私有财产权，笔者认为，应制定法律对“公共利益”做出统一、科学的界定，并且立法时应综合考虑以下三个问题。

第一，是否是基于公用事业需要或紧急状态。基于公用事业需要或紧急状态而形成的公共利益是对公民私有财产进行征收征用的最初目的，是最典型、最常见的公共利益，也是纯粹的公共利益。前者如公共交通、公共设施、医疗卫生等；后者如国家安全、自然灾害的防御等。以此种目的征收征用公民私有财产，除受必要性限制外，不受其他限制。

第二，是否是单纯为了增加国库利益。国库利益是国家为维持自身的运转而享有的经济上的利益，也可称为财政利益，即指从中央到地方各级政府为了提高本级政府财政收入，对公民私有财产或者集体财产实行征收征用所获取的利益。在某些城市曾流行一种经验或者说是一种理论，叫做“经营城市”。这种理论具体来讲，就是由本地政府通过征收征用的方式聚集一定数量的土地，将土地平整后，再高价卖给开发商，从中赚取可观的巨额差价，然后再把这部分钱用于城市建设。不容否认。这种做法，对于解决地方财政普遍存在的经济困难，对于加速推进城市面貌的改变具有显著作用，但这是以损害被征用地农民和被拆迁房屋的城市居民的私有财产权为代价的。这种方式在取得短期财政利益的同时，也催生了公民与政府之间的矛盾冲突。因此，公共利益不能定位于国库利益，单纯为了增加国库利益不能侵犯公民的私有财产权。

第三，是否具有必要性。尽管征收征用的公益性是基于公用事业或紧急状态形成的，但并不是所有基于公用事业或紧急状态形成的利益都属于可对公民私有财产实行征收征用的公共利益。征收征用必须是在十分必要的情况下方可为之。如果政府能以其他方法来满足公用事业或紧急状态的需要而不是必须采用征收征用公民私有财产的手段，则政府应当采取其他措施。

二、应建立健全征收、征用的法律制度

国家为了公共利益的需要，对公民私有财产强制进行征收征用，这无疑会对公民的私有财产造成极大损害。应制定相关法律对征收征用行为进行规制。

首先，要严格区分“征收”、“征用”这两个不同的法律概念。征收、征用是国家为了公共利益的需要强制取得公民私有财产权的两种方式，二者有诸多不同之处。其一，二者的适用条件不同。征用一般只适用于紧急状态；而征收则不局限于紧急状态，即使不存在紧急的情况，为了公用事业的需要也可以征收。其二，二者的法律效果不同。征收是国家从被征收人手中完全取得财产，发生财产所有权转移的法律效果；而征用则是在紧急状态下对私有财产的强制使用，仅仅导致财产使用权的暂时转移，一旦紧急状态被解除，被征用的财产应返还给原权利人。正因为如此，征收的程序比征用的程序应更为严格，因为它对公民私有财产权造成的损害更大。其三，因二者产生的补偿不同。因征用没有发生财产所有权的转移，如果标的物没有毁损灭失，应当返还原物，否则才予以补偿；而征收不存在返还原物的问题，并且由于征收涉及财产所有权的转移，对被征收人造成的损失更大，对其的补偿也相对应更高一些。

其次，必须明确可征收或征用私有财产的范围。既然征收征用公民私有财产的目的是为了公共利益的需要，那么与公共利益的实现有直接关联的财产才可被征收或征用，如土地、房屋、建筑等不动产，汽车、船舶等交通运输工具，以及专有的技术或专利等等；而诸如储蓄、股票、债券等各种金融资产，以及货币收入、家庭生活所用物品和收藏品等，与公共利益的需要没有直接关系，故不应列入可征收或征用的范围。

最后，应当建立征收、征用的正当程序。法律的严肃性就在于其程序，无程序即无法律。征收、征

用必须严格按照法律规定的原则、条件和程序办理。正当程序源于英国古老的自然公正原则。自然公正原则中包括两个最基本的程序规则，即任何人不得作为自己案件的法官；任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见。英美国家的宪法均规定政府征收、征用私有财产必须符合正当法律程序，其目的在于通过合法的程序来规范政府的征收、征用行为，防范政府恣意行使行政权力，并使公民明确政府为了公共利益的需要进行征收和征用的意义，力争消除因征收和征用带来的社会负面影响。为进一步推动征收、征用的规范化和法制化，应加强征收、征用的程序建设。笔者建议如下。

一是建立和完善征收、征用中的公众参与制度。在作出征收、征用决定前以及制定具体措施时，应采取座谈会、论证会、听证会等多种民主形式广泛听取公众的意见，使公众有机会就征收、征用的目的、范围、条件、实施程序及补偿标准等提出看法和建议，以保证征收、征用制度的合理性和科学性，这是立法民主与决策民主的具体体现。

二是在实施征收、征用过程中要严格遵守公开、公平、公正原则以及监督原则，严格执行调查制度、告知制度、说明理由制度，以切实保障公民的知情权、参与权和监督权，使公民通过行使这些权利来制约政府的强制征收、征用行为，从而有效地保护自己的财产权不受政府的非法侵害，最终实现私人利益与公共利益的统一。

三是对征收、征用过程中发生的纠纷应实行事先救济。政府机关为了公共利益的需要对公民私有财产的征收、征用行为是具体行政行为，按照我国行政复议法和行政诉讼法的相关规定，为提高行政工作效率，双方发生争议后，在行政复议和行政诉讼期间，除限制人身自由的行政措施外，行政行为不停止执行。实践中，一些地方政府在城市房屋拆迁中，为了防止征收决定被上级政府或同级人大或受诉法院否决，不顾被拆迁人的强烈抗议，在最终裁决生效前搞突击拆迁，造成被拆迁人的财产损失和精神伤害。笔者认为，对此类征收行为，在相关法律中应明确规定被征收人对征收行为有异议的，征收行为的执行应在最后裁决生效之后。当然，为了防止行政复议和行政诉讼期限过长，影响公共利益，可规定被征收人只能在行政复议和行政诉讼中选择一种救济方式，并可规定此类行政诉讼案件实行简易程序。

三、完善对公民私有财产征收、征用的补偿机制

补偿是对政府征收、征用行为予以限制的有效方式，也是对公民私有财产权的根本保障。只有对所损害的私有财产权进行补偿，宪法所规定的基本人权才能够得到真正的尊重和维护，这也是民主和法治国家的必然要求。补偿条款是“对财产权的限制条款的制和锲，从而既维护了保障条款所确立的前提规范，又为限制条款在整个规范内部提供了恰到好处的缓冲机制”。没有补偿，则宪法宣示的私有财产权保障条款毫无意义。

补偿的理论依据一般认为是公共负担均分原则，该原则源于1789年法国《人权宣言》第13条“赋税应在全体公民之间按其能力作平等分摊”的规定。该原则表明，基于公共利益的目的征收了特定公民的私有财产，使个人承担了本应由社会全体成员分摊的负担，社会应该对此人进行补偿。补偿作为宪法上的一种制度始于1919年《魏玛宪法》，该宪法第153条第2款规定：“收用，只有为了公共福利，并且基于法律才能进行。只要法律上没有特别规定，其应当与相当的补偿相交换而进行。”现代大多数国家的宪法均规定了对私有财产的征收、征用需进行补偿，我国也如此，这有助于公共利益和私人利益在一个良性的法律环境和社会秩序中得以平衡。但宪法只提供了原则性规定，这一权利的最终落实还有赖于法律作出具体规定。笔者认为应着重考虑以下两个问题。

第一，应确定公平补偿原则。从世界范围来看，关于征收、征用的补偿标准，归纳起来主要有三种类型：一是完全补偿；二是适当补偿；三是公平补偿。各国根据自己的国情确定了补偿标准，并且形成了各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。如法国实行全部、直接、物质补偿原则，日本则实行“正当补偿”原则。其中，大多数国家的宪法规定对公民私有财产的征收和征用进行公平补偿，并形成了一系列为公民所接受的公平补偿标准和原则。

我国宪法没有规定具体的补偿标准和补偿原则。普通法律中有“相应补偿”、“一定补偿”、“适当补偿”等不同的规定。如《中华人民共和国渔业法》第13条第2款规定：“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。”《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国水法》等也有类似规定。我国法律没有规定统一的征收、征用补偿标准，补偿的随意性很强，在实际生活中，公民因政府强制征收、征用私有财产的行为所得到的补偿一般是“安慰性”的，这损害了公民的私有财产权。基于这一问题，笔者认为，我国法律对征收、征用的补偿应采用公平补偿原则，即对被征收、征用的私有财产权人应针对不同情况，灵活运用不同的方式进行补偿，力争做到既能弥补私有财产权人的损失，满足其愿望，又能合理配置资源以满足公共利益的需要，这是现代法治公平正义的社会价值观在补偿制度中的具体体现。完全补偿原则既不适合我国的国情，也不利于对公共利益的维护；而适当补偿则有损于公民的私有财产权。只有采取利益衡量的方法，在平衡公益与私益之后，公平地决定补偿，才是一条合理的、切实可行的路径选择。

第二，应完善补偿的救济程序。宪法是保护公民基本权利的法，当公民的基本权利受到侵害时，若不能实施及时有效的救济，宪法对公民来说就成了一纸空文。现行宪法虽然规定了对公民私有财产权的救济制度，如国家赔偿、行政补偿以及宪法监督等，但由于种种原因，公民与政府之间因补偿问题引发的纠纷还是时有发生。对于此类纠纷，能否提讼，以及提起什么类型的诉讼，目前尚存在争议。有学者认为，对这类纠纷，只能在行政机关系统内部解决，由行政机关作出最终裁决，不能向法院提讼。也有学者认为，将补偿争议排除在诉讼范围之外，显然不利于保护公民的私有财产权，不符合依法治国的理念。因补偿引起的纠纷可以向人民法院提起行政诉讼。本文赞成后一种观点。

请求司法保护是公民维护自身权益的最后一道屏障，不容剥夺。对公民私有财产征收、征用补偿的救济程序应力求完善，，只有这样，才能切实做到及时、有效地维护公民的基本财产权利。在具体的救济步骤上，可考虑设计为两个阶段：行政阶段和司法阶段。公民有选择权，既可先通过行政阶段解决补偿争议，如果与补偿义务机关就补偿方式、补偿数额等具体事项经协商达不成一致意见，再向人民法院提起行政补偿诉讼；也可不经行政阶段直接向人民法院提起行政补偿诉讼。此类行政补偿诉讼应属于一种特殊的行政诉讼，原则上适用行政诉讼的程序，但法院审理案件时可以适用调解，调解不成再由人民法院依法作出判决。