重塑政府在基础教育中职能

近年来，湖北监利县在基础教育领域的改革上一直走在风口浪尖，受到了全国的广泛关注，被称为“农村教育的小岗村”。去年月，该县又与江苏知名的民营教育企业———翔宇教育集团签订了合作办学的协议，使监利县基础教育的改革再次掀起波澜。反对意见中最突出的就是针对这种“依托名校办民校”的改革模式：把公办的示范高中交由民营企业经营和管理，岂不是让私人资本垄断优质的基础教育资源，进而垄断监利人民选择教育的权利！笔者认为，这种疑虑的出发点是良好的，但是观点失之偏颇，反映出人们对基础教育的认识存在着不少的误解。

“依托名校办民校”的模式在高等教育领域中早已屡见不鲜，近年来各地新兴的“二级院校”无一不是采取这种模式。监利的改革之所以引起争议，是因为他们把这种模式引入到基础教育领域。为什么在高等教育领域能够被接受的事情，到了基础教育领域就遭到反对呢？可以说，监利改革的意义不在于它的具体内容，而在于它深深地触动了人们对基础教育的传统观念。现在还有许多的学术著作和论文把基础教育视为纯公共产品，因而认为在这个领域应该排斥市场，由政府承担起全部责任，这种看法是需要更改的。我国基础教育的状况令人堪忧，从表面上看是由于资金投入不足，实质是对基础教育认识上的问题。就以监利县为例，年月该县教育局的一份《基础教育情况汇报》指出，监利全县“几乎没有不欠债的学校”，尽管用于基础教育的财政拨款达到了亿元，但是全县中小学还是负债亿元。在这亿多元的债务中，有一半多是在“普九”期间为改善学校基础设施而欠下的。

年监利县实行税费改革，取消了农村教育费附加、教育集资和教育统筹，年又在小学义务教育阶段实行“一票制”，不再向学生收取任何其他费用，基础教育出现了前所未有的困难，几乎到了崩溃的边缘，有的学校甚至要求由老师先垫付粉笔的费用。每到学校开学收取学杂费的时候，就会有债主上门讨债，一些债主讨债未果，就封堵校门。

年春季入学的时候，监利县就有所学校被迫延迟一周开学。一些学校不得不暗地里向学生收费，有个校长因此被撤职，个被免职，受党纪政纪处分人。由于办学经费匮乏，教师流失严重，目前农村的教育质量大幅滑坡。监利县教育局的一位负责人说：“我在教育系统工作了多年，从来没有感觉到农村义务教育像现在这样困难。”监利是一个农业县，也是一个穷县，每年从只有亿元的可用财政收入中拿出亿多元以确保教师刚性工资和中小学的基本运转，不可谓不重视教育，为什么还会出现如此艰难的局面呢？“普九”和“一票制”本来都是好事，但是由于政府拉不动基础教育发展的这架马车，反而把基础教育拉入了泥潭。监利县基础教育的困境表明，政府的办学能力已经越来越不适应基础教育发展的需要了。监利的基础教育状况是全国农村基础教育的缩影，如果不转变思路，我国农村的基础教育将永远走不出泥潭！

义务教育乃至整个基础教育与高等教育一样，也是准公共产品，既具有公益性，又具有私人性。基础教育能够提高生产力水平，增强综合国力，促进社会文明的进步，具有很强的外部经济性，这是其公益性的一面。但是基础教育不同于纯公共产品———国防，国防是作为一个整体提供给国民的，具有不可分割性，每一个国民对国防的享用都是均质的，而且无论增加多少消费者，新增的边际成本都为零；而基础教育则不同：首先，基础教育具有非均质性。基础教育对一个家庭和个人而言具有人力资本投资的意义，由于现阶段每个家庭的收入状况不同，对基础教育重要性的认识程度不同，家庭和个人对基础教育的需求是非均质的。从现实看，学校是一个个分立的，必然会出现优劣的分化，不同学校的学生所享受的教育状况也是非均质的。其次，对一所学校而言，消费者———学生人数增加到一定程度，会出现“拥挤”现象，使教学质量下降，而要保持原有的教学质量，就需要增加投入，新增的边际成本就不会为零，其数额是可以计算的。由此可见，基础教育也具有非常明显的私人产品的性质。对于基础教育这样一个兼具公益性和私人性的准公共产品，需要同时发挥政府和市场的两种作用，既需要政府来弥补“市场失灵”，满足贫困人口对基础教育的基本需求；也需要市场来弥补“政府失灵”，为社会提供更好的基础教育资源和灵活的教育机制。

可能会有人置疑：这不是表明有钱就能上好学校，没钱就只能上差学校？这不是在制造教育不公吗？笔者认为，教育公平是一个历史范畴，从来没有脱离现实的纯粹的教育公平。由于基础教育具有私人性的一面，因此只要在社会中存在着个人收入差距，基础教育需求的非均质性就会客观存在，主要表现为两大类不同层次的需求———生存性需求和发展性需求。满足贫困人口对基础教育的生存性需求是市场不能提供的，理当作为政府不可推卸的责任，而发展性需求则属于私人性质的需求，应当主要由市场来满足。我国基础教育、特别是义务教育的窘境，关键是资金投入结构不合理。例如“普九”的意义在于保证每一个适龄儿童的入学机会，可在现实中演变为每个学校不顾条件地提高基础设施水平，使教学条件超出了义务教育提供的范畴，却又不允许学校收取一定的费用，新增的教育成本得不到补偿，这种违背规律的做法怎能不使义务教育陷入困境呢？因而产生的结果只能有两个：一是学校变相收费，贫困学生因不能承受而辍学；二是学校负债运行，教师流失，教育质量下降。这两点都是有违于“普九”初衷的。实践已经充分证明，让政府承担基础教育的发展性需求，不仅不能有效地满足这一需求，反而丧失了政府应当担负的满足贫困人口对基础教育基本需求的责任。在现阶段，我国基础教育的最大的公平是教育底线的公平，不切实际地追求完全的公平只能导致更大的不公平。因此应该把政府的责任定位于“基本供给责任”，而让市场去满足那些希望接受更好的基础教育的需求。只有让部分群众依靠自己的力量在教育上先“富”起来，才能减轻政府的压力，使政府能够把有限的公共教育资金集中投入到最需要的地方———贫困落后地区和弱势群体，更好地满足这部分群众对基础教育的基本需求，切实地维护好基础教育底线的公平性。

高中教育不属于义务教育范畴，是一种发展性的教育需要，如果由政府育供给，表面上看很公平，但由于政府财力有限，结果不是教育资源、特别是优质教育资源稀缺，就是学校低水平运行，必然严重地束缚人民群众接受或选择教育的权利。还是以监利县为例。从年开始，该县初中进入生源高峰期，年初为万人，预计年后将超过万人。在监利县，初中学校的一个教学班常常八九十人，甚至于一百多人，这对教育质量和孩子的健康成长都是极为不利的。更为严峻的是，目前高中招生已经达到极限，如果不迅速新建学校，就将有万名初中毕业生无法升入高中。上高中比考大学还难，一直是长期困扰中国农村基础教育的难题。这么多未成年的孩子无书可读，是严重影响个人、家庭和社会发展的重要因素。对于这些被排斥在高中校园之外的学生和他们的家庭而言，哪里还谈得上有什么选择教育的权利！只让少数精英接受优质教育，而让一些孩子过早地流入社会，这是更大的教育不公！民营教育企业自创品牌，将需要一段较长的时间，不仅会挫伤投资的积极性，也不能解决监利基础教育的燃眉之急。扩建的监利中学相当于老校的倍，大部分在今年秋季就能交付使用，使监利人民享受教育的权利在极短的时间里就得到了迅速的提高。协议规定参与改革的两校现有招生计划不减，招生方式和收费标准不变，达到两校分数线的学生仍享受以往学生的待遇。但是对未上分数线的学生则要收取一定的择校费，这些学生能有机会上监利中学，对他们个人和家庭来说都是福音。

年我国高等教育的毛入学率（即在校大学生占岁人口总数的比例）从年的迅速上升到，使我国的高等教育直接迈进了大众化（该比例为）的新阶段。这一成就与民营资本“依托名校办民校”的办学模式是分不开的，不仅提高了国民的高等教育水平，而且加速了高等院校的发展。监利中学与翔宇教育集团的合作办学也必将改善监利中学的办学环境，提高教师待遇，促进学校的良性发展，最终提高监利人民的教育水平。

现在我国的高中教育已经是跨县跨市跨省的开放式教育，改制后的监利中学和监利一中仍会受到来自荆州中学、沙市三中、华师一附中等周边优质学校的竞争，那种认为监利县的这次改革会导致私人资本垄断优质的基础教育资源的担忧是不必要的。在基础教育领域中只有公办性质的学校，这难道不就是一种垄断吗？正是因为这种垄断地位，公办学校普遍缺乏竞争压力，教学管理机制僵化，优秀教师难以脱颖而出，公共教育资金使用效率低下，乱开支的问题在各个公办学校都不同程度地存在着。也正是因为公办教育的垄断地位，致使教育资源，特别是优质教育资源长期稀缺，学校增收择校费，家长也不可奈何。市场是打破垄断的最有力的武器，只有通过市场调动社会办学的积极性，增加优质学校的供给，才能从根本上降低甚至消除择校费。因此，避免翔宇教育集团垄断监利的优质教育资源的最有效的办法就是继续开放基础教育，更大程度地引入市场机制。民营教育企业进入基础教育，将打破公办学校一统天下的垄断局面，形成民营学校和公办学校共存的格局。公办学校将面对着争夺优质师资和生源的压力，不得不改进教育机制，吸收民营教育企业的管理经验，努力提高公共教育资金的使用效率。市场还可以为政府提供灵活的办学方式，如这次监利县将两所中学租赁和托管给民营教育企业，有助于将市场机制进入到基础教育这个计划经济遗痕深重的领域，将激活公办学校的教育机制。总之，基础教育向市场开放，将极大地提升我国基础教育的整体水平，最终的受益者将是广大的基础教育的需求者———适龄学生及其家庭。

以市场为平台，重塑政府在基础教育上的责任，目的是为了让政府更好地履行相应的责任，而不是摆脱财政困境的权宜之计。监利的这场基础教育改革要得到群众和社会的认同，还需要有以下三个方面的配套措施：第一，政府要加强对两所改制学校教学活动的监管，确保国家教育方针的落实；第二，政府应该给予优秀贫困生以适当的经济补助，保障优秀生接受优质教育的权利；第三，政府不能因此减少对基础教育投入，要把因改制而节省的教育经费用于贫困地区和弱势群体的教育需求中，实实在在地履行教育底线公平的义务。