耕地缩减问题及法律保障研究

摘要:浙北发达地区人地关系紧张，商业、公共建设的扩张用地致使耕地红线实质上逐年后退。通过立法、执法机制的完善与健全，遏制耕地进一步缩减，为保障土地经济可持续发展，维护广大农民利益坚守好这一生产资源。

关键词:耕地缩减;非粮化;法制;监管

中图分类号:D922．6 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)10－0055－02

一、浙北耕地缩减的现状分析

(一)劳动力缺失迫使耕地用作他途

浙北耕地“非粮化”利用是耕地缩减的重要原因之一，以绍兴州山为例，以往农民单一“靠地吃饭”的生产模式早已改变。自上世纪90年代起，随着浙北二三产业的飞速发展，农村劳动力纷纷投身于收入较高的工业和服务行业。故此，浙北农村耕地的“非粮化”其中一只重要推手是二、三产业对农村劳动力的剥夺，抑或说“无力耕”是导致耕地“非粮化”的重要原因。然而处在经济效益摆在首位的粗放型经济时代，浙北农村不得不改变一部分耕地的用途，以此来跟上经济发展的脚步。

(二)产业结构变化迫使耕地转变“职能”

浙江省作为改革开放前沿阵地，产业结构的剧变给农业物质基础带来了深远影响。随着制造业、旅游业在农村兴起以及农村闲置耕地需再利用的现状，大量建筑工程，旅游观光等非农用地在农村兴建，用地需求的膨胀使大量耕地改变耕种职能，充当起建设用地的使命，其中不乏违法征用，非法占用耕地的情况。这种由产业变化所带来的耕地非粮利用违背了《土地管理法》保护耕地的精神，同时也破坏了耕地的“动态平衡”。

(三)城镇化加快推进，违规征地现象屡见不鲜

努力实现现代化建设的今天，城镇化变得无可厚非，但在这一社会发展进程中对于耕地保护更需给予重视，在对绍兴州山进行数据收集时，发现其中存在不少违规占地的现象。例如，一些企业从合法途径取得耕地的建设权后，因为资金短缺，外包纠纷等原因未能及时将土地投入开发，使得这些挂着“建设用地大名”的耕地长期闲置，变相缩减了耕地面积。再如《土地管理法》第31条第二款规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。而事实上，多数占地单位只是“拿钱了事”的态度，而村委也无力开垦新耕地。立法漏洞和执法缺陷使得耕地未能得到有效保护。

二、浙北耕地保护法制现状

2009年国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动。以《土地管理法》中耕地保护法等相关法律为依据，在土地执法部门严厉打压和村民土地维权意识增强的情况下，浙江省内违法强占耕地的情况有所减少，但这并没有遏制住耕地“赤字”的增长。2000以来，我国一直实行的是占用耕地补偿制度，这一制度虽然在一定程度上减缓了耕地缩减速度，但由于非农产业急速增长的用地需求以及规范本身缺乏具体可操作性等原因，而未能达到保护耕地的预期效果。2015年初，中央一号文件及政府工作报告承诺，将全面贯彻落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理制度。届时，以永久基本农田制度为主，占用耕地补偿制度为辅的耕地保护体系将会形成，意味着我国耕地保护工作将迎来历史新阶段。

三、解决浙北耕地缩减问题的建议及法律思考

(一)在立法中完善耕地补偿原则细则

占用耕地补偿制度。即非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。事实上，这一原则运用大多体现在补偿耕地的数量上。排除无地可垦而补偿开垦费的情形，取得合法使用权后的建设单位往往敷衍了事开垦新地，开垦出数量合法，质量不达标的“新耕地”，这种行为的存在导致有效耕地数量大大减少，严重破坏耕地的动态平衡。针对上述问题，从立法者角度，我认为应尽快出台耕地补偿制度的司法解释，在全国范围内对新垦耕地的数量和质量等客观标准进行严格、细节化规定，以此作为宏观指导。再者，浙江省应根据自况，因地制宜制定适合本地农业发展需要的耕地补偿细则，并以地方性法规，规章等形式确立。这样就能为耕地补偿制度建立起“国家标准，地方详规”的完整立法体系。与此相对，应出台一份违规处置办法，对占地单位在耕地补偿活动中违反补偿原则或标准的行为进行判定量罚，以补偿原则为判定准则，以补偿标准为量罚依据。这样以法的惩罚性作用来约束耕地补偿行为，能够使得占地单位更加严谨地对待耕地补偿。

(二)落实补偿耕地监察管理程序

从执法者和监督者角度，我认为以往仅仅突击检查和验收成果的监督工作远远不够，监督机构应成系统流程化的对新垦耕地工作的开始到验收进行层层把关，建立监督负责制，将每一阶段的监督责任明确划分，做到“谁失责，谁负责”，这样不仅能够使监管工作权责明确，更能约束执法者的职权行为。此外，可以在土管部门、村委与开放商之间建立新垦目标地商议机制，根据每个行政村不同的地理环境和人文因素开垦适宜耕地，以确保新垦耕地产粮能力。同时前者可以与农科院合作，增强自己决策和监督的科学合理性，为实现有效耕地的动态平衡保驾护航。

(三)完善永久基本农田法律保障制度

永久基本农田制度。即在基本农田保护的基础上，根据耕地质量等级，综合考虑地块大小、交通和水利等因素，划定为最值得保护的耕地作为基本农田加以永久保护。首先，永久基本农田之于耕地保护的意义在于农田性质的永久性，具体体现在保护期限的长期性以及转做他用控制的严格性上。即不出现法定转化事由，就应该一直规定为永久基本农田予以长期保护。那么此时就需要在立法上作出该制度的两个基本原则性规范，一是确立永久基本农田保护期限原则，二是确立基本农田的用途转化原则，针对后者当前该制度的研究主流观点趋向于采用积极法规，即用穷尽的方式列举法定转化事由，以强化用途转化的严格性，遏制肆意变更用途的恶象。但同时此方法缺乏一定灵活可操纵性，一定程度上会限制了经济发展的用地需要。因此如何协调两者之间的关系在该制度基本原则规范中变得尤为重要。其次，是永久基本农田的法定对象选取。对待这一问题，学界主要有两种主流观点，第一种即上述已阐明的定义，而另一种主流观点认为只有优质的农田才可被选定为永久基本农田的对象。此观点肯定了优质农田对粮食安全的意义，符合永久基本农田制度的宗旨目的，但在客观上忽略了农田地理位置、面积等其他影响产量能力的客观因素。因此，为了完成实践中永久基本农田划定任务，在法律保障层面就应当确定划定对象标准，即立法上应该确定相对优质的标准，综合考虑土壤肥力、土地面积、地理位置等因素，以科学合理的方式来划定农田。最后，是完善的永久基本农田制度体系，即建立和完善与永久基本农田相配套的制度或机制。例如建立永久基本农田保护补偿机制，制定永久基本农田的优先政策，并整合国土资源、农业综合开发、财政、农业、水利等部门的惠农资金，建立永久基本农田补偿金制度。从物质基础的角度，给予永久基本农田以产粮能力保障，使得基本农田不会因缺乏物质保障而丧失其优越性。再如建立相应监督机制，拟定颁布“永久基本农田保护条例”，组建多部门之间的共同责任机制，加强部门之间的协作。如结合科技信息部门的卫星遥感等3S技术与土地监管部门执法实践来建立实时的监控网络，以及时发现非法改变永久基本农田用途的不法现象。综合上述配套制度或机制的完善，才可以真正构建起运行得当的永久基本农田制度。

［参考文献］

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［3］刘彦随．中国土地资源研究进展与发展趋势［J］．中国生态农业学报，2013，21(1):127－133．

作者：吴方坚 张书延 单位：中国计量学院法学院