国五条的剖析

（西南政法大学 法律硕士学院，重庆 401120）

【摘 要】新国五条的出台，既有抑制房价偏离正常价值，调控泡沫，维护经济安全的一面，也会有与以往的政策相类似的一面，即在地方政府的执行过程中存在很多的模糊地带未予澄清。而通过对新国五条进行正反两方面的探讨，有助于预测其未来对市场产生的影响，进而更好地分析其解决之道。

【关键词】国五条；刚性需求；投资需求

一、概论

2013年2月，新国五条在中国楼市一片沸沸扬扬的政策预测中出台了。事实上，为了抑制一直虚高的房价，中央已经连续九次出台了类似的调控对策，但是前八次都以房价继续上涨的结果而告终，故而人们对于此次出台的政策期望较高。

纵观新国五条细则中的具体内容，“出售自有住房征收20%的个人所得税”似乎是唯一具有实质意义的内容，其他内容几乎都是纲领性或方向性的意见，延续了以往政策“雷声大，雨点小”的特点，其处理方式也大多以约谈等不温不火的形式进行。当然，本次调控在多年的调控中确实是力度最强的一次，但是从经济政策的层面来看，显然抑制房价所需的力量是否已经足够还有待进一步地商榷。国五条的出台，可能会让一些有购房打算的人从长计议，从而能够在一段时间内打压房价涨势，但是这种需求与供给的平衡关系维持的时间不会太长。这是因为，当今人们的房屋购买情况多为第一套房屋的固定需要外加日后房屋扩面等额外需要，事实上人们最终都是要购买第一套房屋的，只是时间早晚而已，所以只在一定时间内打压市场对于房屋需求的做法，不能从根本上解决房价持续攀高的问题。

二、新国五条的缺陷分析

实际上，“出台的国五条只是房地产政策的延续，房地行业的暴利，已经严重的打破了经济生态平衡。”自2003年以来，房地产行业就被当作中国的经济支柱型产业来进行发展，在此过程中，包括其下游的建材、装潢、银行信贷等各个产业行业都被顺利盘活并繁荣至今，而地方政府通过土地使用权的拍卖获得了大量的财政收入，成为了其主要的财政收入来源之一。与此同时，这种几乎没有约束的房地产市场经过多年的发展也形成了大量的泡沫，数年增值翻倍的财富增长方式刺激了无数的投机以及投资行为，形成了如今尾大不掉的局面。

在这种进退两难的局面下，政府显然不愿也不敢下重力彻底扭转这种局面，因为这将会带来大量的失业和多个产业链的低迷状况，否则一个简单的房产税政策就能彻底地解决房价问题，比如针对持有二套及二套以上房屋的所有者每年每人缴纳2%-5%的房产持有税，并且依据某些房屋特殊的地段与户型甚至需要缴纳每年10%左右的房产持有税，从而大大提高持有二套及二套以上房屋的所有者每年除缴纳高额的物业管理费以外的房屋持有成本，进而达到针对投机房地产市场的行为打下一剂迅猛的强心针的目的。然而，中央出台此种房地产调控政策的可能性微乎其微。故而在当前的大环境下出台的国五条自然就先天不足，为地方政府带来了许多可以自由发挥的空间。

首先，关于新国五条细则中第一个重点：暂停给拥有1套以上住房的非当地居民在本行政区登记。针对该点，行政机关完全可以增加本地户口的发放数量，以绕过此项重点的限制。事实上，某些市政府已制定了相关的对策和措施，比如老百姓可以通过多交纳一些钱，变更几次户口，就能轻松购置多套房产。此外，国五条细则中也未对企业购房做出任何规定，因此普通人在登记注册一些公司后也能轻松购房，无非是多耗费一些资金与精力而已，这对于能买得起多套房屋的人自然完全不在话下，而且在一些招商引资意愿特别强烈的地区，注册公司的成本十分容易降低。

其次，关于新国五条细则中第二个重点：提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。此项其实也是老生常谈，国家一直存在此种规定，但是效果并不尽如人意。

再次，关于新国五条细则中第三个重点：对出售自有住房征收20%的个人所得税。此项规定本身的出发点是善意的，即政府希望“劫富济贫”，一方面利用税收的调控手段抑制投机房地产市场的行为；另一方面通过收取二手房交易的高额税收去建设更多的廉租房与经济适用房，从而使得“居者有其屋”。此项的税种为个人所得税，所针对的客体为自有住房，而新房交易并未被列入其中，从实质上来说，是给老百姓增加了二手房交易的成本，并且使政府从中获取了20%的利润分成，同时又将与二手房交易相比新开楼盘之低洼价格凸显了出来，从而刺激了人们去购买新房。其背后的逻辑为：由于二手房交易的征税额度明显提高，故而从事二手房买卖的情形会相应有所减少，这是因为投资者的目光纷纷转向了新建的楼盘，虽然二手房无法为政府财政做出更多的贡献，但是新开楼盘的土地必须从地方政府的手中购买。然而，一方面二手房的交易成本增加，反而变相地增加了房价；另一方面新开楼盘的供求关系由于二手房交易市场的相对低迷反而更加失调，从而对新开楼盘的需求量有所增加，而需求的增加会导致房价的上涨，房价的上涨则会显示出有利可图的表象，将误导投资者纷纷向房地产市场扎堆，从而导致新的楼盘接二连三地四处开花，而不断地新开楼盘会增加对于土地的需求量，同时也就刺激了地价的上涨，而地价的上涨又增加了开发商房屋的供给成本，从而导致房价的进一步上涨，自此陷入恶性循环之中。当然，房价（无论是新房抑或是二手房）涨得越高，政府得到的分成也就越多。

事实上，要解决房价虚高的问题，从长远分析，国家应当出台土地供给方面的政策。然而，现今地方政府的土地供给机制存在严重漏洞，而以商人的心态来管理城市建设则会导致政府一味寻求从土地之中谋取暴利。现实中，政府一边拼命降低拆迁补偿的标准，造成老百姓举步维艰，进而造成社会矛盾尖锐化，自然老百姓同意拆迁的可能性就变得很小；而同时政府又对土地使用权的出让漫天要价，以增加地方财政收入，这就实实在在地增加了房地产商的成本，而房地产商最后必然会将此成本转嫁到购房者的身上，因此反而变相托高了房价。但值得指出的是，此次国五条中，国家并未要求地方政府增加土地的供应，这就势必使得国五条的政策内容显得有些隔靴搔痒，没有对主要矛盾动刀，其原则依然是针对一些粗枝散叶进行修补，因而其政策的力度决定了其对于房地产市场的调控能力依然被局限，这也反映了政府投鼠忌器的心态。

三、房价高涨的原因分析

然而，从另外一个角度上来说，中国的房地产市场确实存在泡沫，房屋的所有权具有集中化和空置化的发展趋势：一方面，大量需要房屋的人因为房价畸高而无法找到归属；另一方面，房屋的所有权逐渐向少部分人集中。国五条的出台，如上文所述，人们所担忧的是政策无法被落实，反而引发负面的效果和作用。但就政策本身来说，国五条“坚持调控政策不动摇、力度不放松，这无疑是扭转市场预期的及时举措。”因此，大家对于国五条总体的宏观经济导向性还是主要持肯定的态度和观点的，对其实际上还是基本认可的。

众所周知，自2011年下半年开始，各地房地产市场开始回暖，房价开始从低谷调头向上，不断攀升。那么，为何房价反弹力度如此之大且居高不下呢？一种观点认为有限的供给远远无法满足无限膨胀的需求量，随着连续几个“五年计划”的不断实现，老百姓的工资水平不断上涨，手中的闲钱也日益增多，就有了“钱生钱”的念头，但是目前的中国并没有为广大老百姓提供更多的投资渠道，所以只能投资房地产，而这种投资的需求远远超过了房屋的供给总量和供给速度；另一种观点则认为是中央政府的土地方面的财政政策造就的，即政府划拨住宅用地时，通过拍卖的方式，高价卖给土地开放商，而开发商在负担高额的土地购买费用之后，还要负担各种灰色支出和税费支出，因而这些费用自然就被转嫁到了房屋的购买人身上，所以实际上高额的房价中有相当一部分是土地成本所带来的，即购房者集体负担了开发商的土地成本，而地方政府却从中谋利；还有一种观点认为是银行的信用贷款政策所致。开发商向银行贷款造房导致了房屋建造成本的大大增加，而老百姓按揭买房则更迫使资本流入房地产市场之中，从而进一步扭曲了本已失衡的供求关系。这些观点都是分别从某一个角度去分析房价高涨的原因，各自均有一定程度的内在合理性。

（一）从需求的方面分析

通常，我们可以把购房者的需求划分成两大类：一类是投资房地产以期其不断增值的需求；另一类是满足老百姓基本“吃穿住行”的刚性购房需求，而这两者之间最为本质的差异是购房目的的不同。第一种类型的购房目的是“坐等价高再卖”，而第二种类型的购房目的是“买房自用”。而除了这个本质的目的性不同以外，在一些其他的方面，这二者之间还是有不少的共同点。另外，这里需要提出的是，购房者的需求的增加固然是房价上涨的原因，但是事实上，从更深的层次上进行分析，“房价飙升的主要因素是我国土地稀缺”，如果不认清这一点就不能从源头上理解房屋市场需求高涨的缘由。

首先是房屋刚性需求的长时间积累所导致的快速扩张。1949年新中国成立后，实行了三个主要的政策：一是计划经济体制；二是放开人口增长；三是改革开放。在这样的政策引导下，中国着重实行“一化三改造”，而忽略了民生问题。此外，在城市原有房屋供给的增加本就异常艰难的情况下，商品房的改革让积压许久的刚性需求瞬间喷涌而出。而放开人口增长的政策使得在近二十几年内，中国的人口几乎翻了一倍，原本基数就很大的人口极大地推动了这种刚性需求的增长，即使严格地落实计划生育，五六十年代的多子女家庭到了今天，其子女的结婚住房问题也演化成为了井喷式的刚性需求。另外，改革开放政策使得沿海地区和内陆地区的经济发展有了极大的跨越，导致大量的外来务工者涌入沿海城市，这就大大增加了房屋租赁市场的需求，而此种需求在经过几十年的发展后，会有越来越多的人渴望入住城市，自然而然地就容易形成僧多地少的局面。

其次是收入的影响。房价的反弹和虚高与老百姓的收入水平也有一定的关系。在西方国家，房屋的价格一般为老百姓收入的三到六倍，房屋价格的变动幅度基本上不会太大，而且与老百姓的收入水平保持一致。而我国房屋价格几乎是收入水平的二十倍，甚至是二十五倍之多，贫富差距的不断拉大使得财富日趋集中到少部分人的手中，而这些人或以组团的形式，或凭借自身雄厚的资金实力，对于投资房屋有着更多的渴望。

第三是投资渠道的封闭。楼市投资的渠道单一，仅仅表现为住房的购买和销售，无法用其他产品来进行代替，由于中国政府现阶段注重发展实业，故而也很少有其他的金融衍生产品可以投资，即使有，也很少为广大老百姓所知悉，因为真正关心理财的人毕竟少之又少，更多的人往往处于一种盲目投资的状态之中，于是造成的状况便是所有人围着一栋又一栋的楼房团团转，忙得焦头烂额，不可开交。此外，“外汇储备过多带来的人民币流动性过剩，也大量流向房地产等资产性商品。”因而单一的投资渠道中就涌入了大量投资进来的资金，故而房价只涨不跌也就见怪不怪了。

第四是中国老百姓买房的内心价值取向。传统中国人的思维观念是“居者有其屋”，老百姓特别是居住在城市里的人，若没有一套房屋，就会产生强烈的飘零感。这种传统的内心价值取向正好也增加了对于房屋的渴望。

最后是在长期以来房价越调越高的现实背景之下，人们对于房价的预期已经形成了一种“只会不断涨”的全民共识。人们的这种预测与估计主要来源于城市的土地正在不断地减少，此外，“由于城镇化在未来经济发展中作用重大，因此从中央到地方的各级政府都把推进城镇化作为经济发展的重大抓手。”城镇化建设的推动使更多的人要进入城市，直接导致了房屋价格上涨的期望值居高不下。另外，经济在未来的持续快速发展和更多的货币进入流通领域，以及不断攀升的通货膨胀率等等，均逐渐营造了一种房价要上涨的社会氛围。

（二）从供给的方面分析

众所周知，“房地产市场景气与否直接影响到建筑、钢铁、水泥、电力和家电行业。”特别值得指出的是，对于开发商来说，似乎土地成本对其具有关键性的影响力，但是由于地方政府是城市土地的唯一供给者，因而在行政垄断之下，地方政府对于财政收入具有更多的要求而导致了土地价格的扭曲，这必然会本能地推动房屋价格的日益上涨。

四、新国五条的优势分析

“在房价持续反弹的背景下，国五条的出台，其重申‘调房价、抑投资、保自住’的调控方向，坚定了调控政策不动摇，力度不放松的市场信心。”两年之后再次重视房价目标问责制，重新修订房产税缴纳幅度、进一步限购二套房等做法，就又明确地传递给市场强烈的调控信号，这也迎合了老百姓对于首套房的需求。另外，调控政策的力度远远超过了民众的预期。之前人民预测应该只是针对一线城市进行楼市调控且收紧二套房信贷等等，而实际上，此次楼市调控政策是从国务院层面发出的，调控范围针对全国，这明确地向市场传达了中央政府的声音。

抑制房价最主要的方式就是扼杀预测与估计，如果所有人都认为房价会上涨，会直接促使人民蜂拥买房，迫使价格上涨。特别是根据之前的房价走势来看，无论是新房还是二手房的成交量在一些大中型城市仍在不断攀升，而市场的无序性也泛滥出了许多“房价将猛涨”等虚假消息，促使老百姓盲目买房。

国五条所明确的房价工作责任制将调控价格的责任划归到个人，进而完善房价的问责体系，此条措施调控房价的力度也不容小觑。当然，一些沿海城市的刚性供求矛盾暂时无法解决，这就要对价格进行进一步的打压，使房价不会存在太多的泡沫成分，减少市场非理性的跟风投资行为，这对于市场经济的稳定是有好处的。因为非理性的房屋交易不仅导致了房价的虚高且许多交易的完成都辅以商业贷款，这存在泥沙俱下的现象，具有像美国一样引发次贷危机的风险，进而冲击银行健康的存款体系，产生大量的房贷坏账。由此，国五条的第一个作用就是将非理性的房屋价格上涨预期破灭，使得市场恢复到正常的供求关系上来。

另外，在国五条中还规定了限购和房产税的有关内容，通过价格杠杆来调节楼市的价格。我们知道，“房产税可以增加住房市场中小户型需求比重”，而此次对自有住房征收20%的个人所得税，大大提高了对于高级住宅和用以增值住宅的持有成本，从而迫使一些炒作行为自行熄灭，将市场需求引导至刚性的居住需求上，从而实际上增加了房屋的储有量，平衡了市场的供求关系。当然，抑制房屋价格的上涨也离不开限购等等举措。限购就像一把利剑，监督着房价不敢过于偏离其本身的价值。

参考文献

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作者简介：范一琪（1988.11- ），女，浙江杭州人，西南政法大学法律硕士学院，研究方向：法学。