应当对人大常委会会议的请假制度作出严格规定

各级人大常委会按照法律规定如期举行常委会会议，听取和审议各项议案、报告，是常委会集体议事、集体行使职权的主要方式，也是常委会组成人员依法履职的重要途径。因此，保证常委会会议的出席率，是提高常委会审议质量并使审议产生法律效力的前提。

在现行体制下，常委会组成人员约有半数是非驻会委员，他们有自己的职业、专业岗位，很多还担任重要职务、负有领导责任。由于主客观两方面的原因，非驻会委员缺席常委会会议的情况时有发生。如何提高常委会会议的出席率，近年来一直是各地人大常委会制度建设中试图触及和解决的一个问题。

针对各级人大代表未经批准缺席代表大会的问题，早在1992年4月3日通过并施行的《代表法》第四十一条已有明确规定，即“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，“其代表资格终止”。该法律于2009年8月和2010年10月两次修正后，仍维持了上述规定。但是，对各级人大常委会组成人员未经批准缺席常委会会议，至今未有明确的法律规定。在这种情况下，有些地方人大常委会通常在《常委会组成人员守则》（由常委会会议审议通过）中作出约束性的规定，是一种可供采用的方案。

例如，2008年9月17日，浙江省十一届人大常委会第六次会议审议通过了《浙江省人大常委会组成人员守则（修改草案）》，新增加一项相关规定：“一年内，出席常委会全体会议、分组会议的次数总计不足三分之二的委员，应向主任会议作出书面说明”。同时还规定：“未经批准连续三次不出席常委会会议的，应当辞去常委会委员职务。”

又如，今年6月初，贵州省第十二届人大常委会公布了新通过的《贵州省人大常委会组成人员守则》，对常委会组成人员更好地履行职责提出了较为详细的要求。其中明确规定：常委会组成人员未经批准一年内两次缺席常务委员会会议的，应当依照程序辞去职务。该《守则》规定，常务委员会组成人员因病或者其他特殊情况不能出席会议和专题讲座的，应当通过常委会办事机构向常务委员会主任或者主任委托的副主任书面请假，请假获得批准方为有效。常委会组成人员在常委会会议期间，临时因特殊情况不能参加全体会议、联组会议的，应当通过常委会办事机构向常委会秘书长书面请假，请假获得批准方为有效；不能参加分组会议的，应当向小组召集人请假。

再如，本市的区县人大也在进行提高常委会会议出席率的探索。今年5月下旬，杨浦区十五届人大常委会第十四次会议表决通过了一项关于常委会会议纪律的规定。其中规定，常委会组成人员一年内有一次未经批准缺席会议的，向常委会作书面说明；两次未经批准缺席会议的，由常委会主任约谈；三次未经批准缺席会议的，视为不能正常履行职务，建议辞去职务。

至于上海市人大常委会，曾在2006年6月22日的十二届代表大会第二十八次会议上审议通过了《上海市人大常委会组成人员守则》，其中对常委会组成人员因病因事不能出席常委会会议的，提出了事先书面请假的要求，但是并无明确的约束性规定。

综合上述外省市人大常委会和本市区县人大常委会的经验和做法，市人大常委会不妨借鉴他山之石，及早修订《上海市人大常委会组成人员守则》。关于完善请假制度的相关规定，建议把握以下要点：

1.请假制度的约束对象，应当包括常委会全体组成人员。

2.启动请辞程序的适用情况，应是“常委会组成人员未经批准一年内两次全程缺席常委会会议”。这同《代表法》有关代表大会请假制度的规定是相一致的。如果规定“三次”，或“连续两次”，均失之过宽。

3.因有特殊原因，常委会会议的出席人员或者法定列席人员（“一府两院”领导人员）需要全程请假或者部分议程请假的，应按有关规定在会议举行的三天前向常委会办公厅提出书面申请，写明请假事由和缺席会议的具体时间，由常委会主任审批。

4.常委会会议期间，因有特殊情况临时需要缺席全体会议或者分组会议的，应提出书面申请由常委会秘书长核准。

5.完善常委会会议出缺席情况公布的内容和方式，接受代表、选民和社会的监督。对常委会组成人员每年缺席常委会会议的累计次数、天数进行考核，作为履职情况的重要依据。

此外，对于常委会闭会期间组成人员参加法规解读会、法制讲座、专题调研、视察和执法检查等履职活动的情况，也应当建立相应的请假制度。因为这类活动的参与率同常委会会议的审议质量是直接相关的。

某些常委会组成人员尤其是非驻会委员缺席常委会会议和相关活动的理由是“业务工作忙”。而《代表法》第五条第三款规定了代表“优先执行代表职务”的原则，即“代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”各级人大常委会组成人员本身都是人大代表，应同样适用《代表法》规定的“优先执行”原则。这是从严规定常委会请假制度的法律依据。