一位德国市长的改革实践

最重要的是我们的客户：普通市民

德国实行的是权力分散的联邦制，省、州、市三个层级政府的职责和资金来源都有明确的法律规定。市一级政权有自治权，在进行新公共管理或者其他改革的时候有相对大的独立性。

德国也有官僚制的传统，甚至比欧洲其他国家走的更远。许多欧洲人就认为，德国人就是喜欢搞行政，喜欢什么东西都管着。其实，德国是要建立一个组织良好、有序的社会。当然，政府部门也有一些令人不满意的地方。如同其他城市，市民对政府部门有一些怨言，认为德国的公务员既不关心人民，是懒人，却又享有高薪。其实，人与人之间是不一样的。有的公务员认真履行职责，有的公务员不认真履行自己的职责。把兢兢业业的公务员也视为表现不好，不公平。

在不来梅市，有不同的利益集团：普通市民、工商业者、议员和行政管理人员，他们的要求是不一样的。

普通市民总是希望，政府的服务价格即税收是合理的，决策是迅速的。希望政府行政部门能如同杂货铺店主一样，把自己当作顾客，提供个性化的服务，而不是被这些公务员管辖着。但是，客户不满意店主，可以去别的商店。市民更换汽车牌照，只能找行政部门受理。

在很多方面，工商业从业者和普通市民是一样的，也希望行政人员快速、友好。不同的是，他们希望政府能够提供良好的经商环境，并及时伸出支援之手。有时，他们的要求相互矛盾，一方面希望得到高质量的服务，一方面又想降低赋税。这怎么可能？

市政厅的议员们是选民选出的政治家，他们对行政部门的要求是：透明度要尽可能的高；在可靠的条件下，一定的时间之内，能够获得可靠的信息。如果不透明，议员没有办法控制住行政部门。

还有一个利益集团是行政管理人员本身，这些公务员的期望是保住铁饭碗，工作环境比较宽松，有一定的自，获得人们的认可和尊敬。

在以上利益集团中，最重要的当然是我们的客户――普通民众。

财政减少促发市场改革

德国的市级政府自愿、积极地实践新公共管理理念，是因为市级政府的财政预算一年比一年少，政府必须提高绩效才能维持下去。当然，如何进行组织，市级政府有自。

前面所说的四个利益集团对新公共管理的热衷程度是不一样的。最希望维持现状的是公务员，议员和工商业人士很支持，但普通民众很冷淡，民间组织也没有什么反映。事后，我分析，冷淡的原因在于他们都不相信政府会真正推进自身的改革。

把市民当作顾客

改革开始了。市长不可能一夜之间把4000人的公务员队伍全部转变观念，就从只有30位行政人员的登记部门做起。让他们为自己的预算负责，为自己开发的产品负责，还要把员工观念转为以顾客为导向。结果，登记处的工作让人很吃惊，他们大大提高了服务质量，做到了个性化服务。这是我们的职员第一次把对方视作顾客，根据顾客的要求提供服务。

比如，如果人们想在元旦之夜登记结婚，这在我们城市完全没有问题，只是付出的费用稍微贵了一点点。随着这种服务的展开，很多迷恋大海的德国人都到我们城市登记结婚，带动了酒店等服务业的生意，工商业人士也很高兴。登记处取得了成功。

别的政府部门于是也跃跃欲试。车牌登记处紧接着也提出了改进内部体制架构的改革要求。本来，一个人来登记车辆需要等候三四个小时，登记处设定的等待时间是不能超过15分钟，于是开放了预约服务。这样一来，就大大减少了服务时间。这是又一例以顾客为中心，设身处地为他们着想的改革措施。

另外，如果有人希望把妻子生日的数字作为车牌号，也可以，但需要支付额外的费用。如果有人看好某个号码，希望预留，也可以。

有人问，按照这种方法，是不是谁出钱多，谁就和市长谈的多？这样做，对于增加财政收入是有益的，但这对普通民众没有意义，和公共管理的宗旨不吻合。每个公民都可以免费和市长办公室接触。

对稀缺的公共资源，我们会设定价格，最低起码要覆盖服务成本，最高是人们愿意支付的最大价格。然后实行先到先得。

也不排除个别工作人员的亲戚可能不用支付额外费用就拿走了需要支付的牌照，也可能会出现有人拿着钞票左右官员的决策。制止这种违法行为，最重要的是让相关人员承担责任，建立成熟的监督机制。否则，非法的事情会发生。

公务员的改革动力：追求卓越

维护公共治安和救火等这些公共服务不能根据收费多少提供服务。这些服务是政府基本的公共职能。对这些部门的工作人员，通过“标竿”比较的办法激励他们干事。把和本地发展程度一样的市的警察部门，根据破案率的多少进行对比。做的好，可以有额外的奖励。但我们没有这种理想状态，即通过薪酬和绩效挂钩的办法实行的也不是很好。

根据经验，一个和公众打交道的行政部门很容易变革，但只是和其他部门打交道的官僚反对最强硬。对于这些官僚人员，就要通过合同和契约，如同私企之间签合同一样，明确他们完成工作的时间和内容，并承担违约责任。

我们的改革措施还不只是这些。在学校取暖费的问题上，我们也做了改进。以前，学校的采暖费一年比一年高，政府就希望校长们能够采取措施降低费用。校长认为是设备老化的原因。但是，新设备买来后，测算的结果发现下降的幅度并不大。因为，学校的采暖费来自政府某个中央部门的拨款，校长并不为预算负责。一旦暖气过热，学校宁可打开窗户。当然，这种态度是不负责的，但不能说他们是坏人，而是因为他们确实不用承担责任。后来，我们想出一个办法，鼓励学校削减费用：削减超过10%就进行额外激励。削减的费用一部分返回负责拨款的政府机构，另一部分奖励给学校，但学校只能作为专款用在购买设备、学生旅游上。结果，几乎所有的学校第一年就把暖气费降了10%。

政府官僚制度太复杂，民众不好理解，也不知道有事找哪个衙门口，于是我们开发了一个万能部门，任何公民只要有问题，都可以到此寻求解答。这个部门对每一项投诉都有反馈，并监测哪一部门遭受投诉最多，然后作出改进。

这些激励措施都是以人为本，充分考虑了人的本性。通过这些改革，市政府的工作有很大的改进。当然，社会在变化，对行政机关的要求也在变化，政府改革是永远不会停止下来的。

在这个过程中，我最深的体会是，一开始最不乐意改革的公务员成了改革最忠实的履行者，甚至想出很多的改革点子，这使我们能够在财政预算不断减少的情况下，做的更好。

如果要问公务员改革的动力在哪里？德国经济学界有一句话：如果我们停止卓越，停止追求最好，我们就成为最差。我们的公务员就是以此为动力的。

变卖城市资产必须有利于后代

在基础设施建设上，联邦政府负责长距离的连接，州政府负责本州以内的基础设施的连接，市政府负责城市道路的建设。市政府的作为很大程度上取决于上级行政机关的决定。

融资问题是很多地方政府必须处理的难题。我们城市曾经要扩建港口，这需要5亿欧元。这不啻为天文数字。我们每年的行政预算也就2.5亿欧元。根据欧盟的政策，比较穷的地方有共同融资的政策，但需要我们来筹集剩余的50%。

怎么办？市政府可以通过变卖财产，筹集资金到市政建设中。但这要说服市政府的议员们很不容易，他们担心把变卖资产的钱花了，无法给子孙后代留下东西。不过，一旦是为了港口的建设，可以让后代继续在此赚钱、谋生的话，议员们就同意了。我们由此成功扩建了港口。

这种方法的前提是必须有一些国家的资产是分配给市一级政府的，不归市政府所有，就没有办法变卖。

确保法律公平且可靠的执行才是政府要做的

吃饭财政在德国也存在，把公务员人数减下来，不容易，他们也担心饭碗不保。我们的做法是，一人退休了，不再添补人员，他的工作通过人员调动和灵活安排来处理。通过这种新老挂断的办法我们在三年内把公务员减少了38%。这听起来很聪明，但也有危险，会导致公务员的队伍越来越老，不是长久办法。最终的出路应该是，把不应当由政府承担的工作转交出去，这就是所谓的“苗条政府”了。

政府要尽可能苗条，这在德国也是有争议的事情。其实，只要私人能处理好的事情，就应该私有化，行政部门只管提供公共活动，如救火、公共设施建设、社会治安等。当然，划分公共部门和私人部门的界限是一项谨慎的工作，必须清楚划分界限。在德国，警察和私人保安公司是分开做的。维护公共治安一定由警察来做。以往，违反交通规则、开罚单都是警察负责的，现在，转到了别的部门，从而减轻了警察的负担。

应该说，我是一个激进分子，我所主张的不是很多人都认可的。

政治和行政虽然从理论上说要分开，但在实践上都做不到。我们城市同样如此。我不止一次主动的和议员说，你们决定我们做什么，我们主动来决定怎么做。但是，议员总有一种干预公务员工作的诱惑。这也是人性的一部分。因为议员要对选民负责，要保证公共管理的效果。

如果，政府决定要控制某一个领域，但又控制不了，就要问：为什么一定要控制？比如灰色劳务市场，虽然可以通过法律控制，但也要问为什么灰色劳务发展这么快？是不是存在税收太高的问题？

一边说是非法的，一边又说没有办法控制，这又有什么意义?这就回到根本性问题：政府部门的职责就是创造一个执法的环境。法是一个社会的基石。确保法律可靠且公平地执行，才是政府应当作的事情。

（作者系德国不莱梅市前任市长）