关于构建未成年人国家监护机制的思考

［摘 要］ 未成年人违法犯罪增多的趋势给构建和谐社会带来挑战。我国现行监护制度还存在一些不足，如：亲属权的监护缺乏有效监管、对监护人资格的规定不完善、没有设立专门的监护监督机构、监护监督人导致国家作为行政执法主体缺位等，这使得我国现行监护制度难以适应构建和谐社会的要求。笔者认为，要从建立未成年人监护督促机制、未成年人国家代位监护机制和资金保障机制等方面来完善国家监护制度，以弥补家庭监护的不足。

［关键词］ 国家监护 未成年人 机制

一、我国现行未成年人监护制度不适应构建和谐社会的要求

近年来，未成年人犯罪成为全社会关注的问题，犯罪日趋低龄化，作案手段复杂化，恶性案件时有发生，这些情况对构建和谐社会带来挑战。综观涉及未成年人犯罪案件，对未成年人监护不力是引发未成年人犯罪的重要因素。上海市妇联曾经对上海市四个少年庭所审结的所有未成年人刑事案件中涉案未成年人的家庭监护状况进行了调查，被调查的对象为上海市户籍的未成年人罪犯及其家庭，共778名，调查情况表明：被调查的未成年人罪犯中，监护人能够尽到监护责任的人数为213人，占总人数的27.4%；监护人不尽监护责任的人数也是213人，占总人数的27.4%；监护人未能完全尽到监护责任的人数为352人，占总人数的45.2％；不尽监护责任和未完全尽监护责任的人数为565人，占总人数的72.6%，比例之高相当惊人，其他地方情况类似。随着市场经济的发展，我国现有的监护制度出现了较多的问题。从表面上看，我国现行法律对于未成年人监护制度作了比较完备的规定，实际上既不完备又缺乏可操作性，存在较大缺陷。

首先，亲属权的监护缺乏监督。如果不能履行监护职责，并没有相关的惩罚措施，现代家庭在某种程度上仍在接受社会的委托担负着扮演团结、组织和领导具体人群的“政治”职责，此种情况下用于完成这一职责的家庭集约机制就不是一般意义上的民事权利义务关系而是一种社会职权――身份权，家庭成员包括被监护人在共同生活目的范围内都应服从这一职权，这时职权就有必要处于监督之下。但实际上国家在家庭职权方面仍或多或少表现出尊重或放任的消极态度，即为了亲情排斥监督，从现阶段社会发展状况来看，亲情并不足以让人信赖到放弃法律监督的地步。

其次，对监护人资格的规定不完善。世界各国通行的做法是规定监护人的消极资格，即凡有人格缺格者均为“监护人缺格”，不得充任监护人。例如《日本民法典》第846条规定了下列人不得为监护人：(1)未成年人；(2)禁治产人及准禁治产人；(3)被家庭法院免职的法定人和保护人；(4)破产人；(5)对被监护人提讼或曾提讼的人及其配偶和直系血亲；(6)去向不明的人。而我国《民法通则》仅笼统规定监护人须有监护能力，却没有具体说明何为有监护能力、何为无监护能力，这种规定缺乏实际操作性。

第三，没有设立专门的监护监督机构和监护监督人。行政执法主体缺位，国家本该承担的监护职责看似存在，实际上却落空。在未成年人监护和保护的职责配置中，政府行政部门是重要的中间环节，介于家庭和国家、当事人和司法主体之间，是国家监护职责的直接行使者，也是监护人和家庭监护行为的监督者，更是未成年人利益和社会利益的维护者。没有行政职责介入的监护，意味着没有形成对监护事务的有效管理，没有在真正意义上将监护纳入社会公益范畴，而是置放在家庭自治和司法消极干预的较低水平。我国现行法律中，没有规定监护监督制度，行政执法主体空缺，无法发挥公权力积极干预的救济功能和约束、监督监护人的行为，使得未成年人遭受家庭虐待、早年辍学、沿街乞讨或者表演杂耍，甚至被黑恶势力所控制参与各种犯罪的现象屡禁不止，这与我国缺乏未成年人监护监督机制有极大关系。

显然，我国现行的未成年人监护制度已经滞后，对于未成年人合法权益的保护有许多不利，国家的公权力基本缺失，国家没有担负起应尽的职责，因此，构建有中国特色的未成年人国家监护制度是和谐社会的题中之义。

二、构建未成年人国家监护制度的重要内容

监护是为了监督和保护无民事行为能力和限制民事行为能力的合法权益而设置的为其设定监护人或保护人的一项民事法律制度。所谓国家监护制度是指国家在未成年人的监护权受损而利用公权力来保障未成年人合法权益所作出的运行机制和规范文件。

1．建立未成年人的监护督促机制。

建立未成年人监护的行政执法主体，赋予其负责未成年人监护问题的管理、监督、执行的公共职责和权力，形成统一的从上到下的有效社会控管力量和政府公权力服务体系。笔者认为应建立起职业化、专业化的青少年保护队伍，并赋予其实权，形成一套完整的机构体系，代表国家承担监护的实体职责，对于未成年人的监护进行动态监督。青少年保护机构可以派专职监督人员（即专职社工）负责对辖区内的未成年人的监护状况进行监察督促，也有权选定未成年人的近亲属、邻居作为监护监督人，并向监护监督人提供一定数量的报酬；在为未成年人重新选择监护人时，具有建议权和相应的调查权。

以基层的青少年保护机构为核心，建立起未成年人监护状况的信息反馈机制。当监护状况对未成年人的成长构成威胁或者接到举报时，青少年保护机构有权进行调查，根据调查结论向监护人提出督促建议，促使监护人改善监护质量；监护人不听从建议的，可以在未成年人成长记录上，对监护人作不良记载，可以作为剥夺其监护资格、实行国家代位监护的依据之一，并对监护人处以一定数额的罚款；当未成年人的监护人出现严重违法犯罪、长期吸毒、有赌博恶习且不悔改或者有恶性疾病，青少年保护机构作为监护督促机构应采取必要措施，如无法纠正，则应该向主管部门提出对未成年人实行国家代位监护的建议。

2．建立未成年人国家代位监护机制。

（1）未成年人国家代位监护的适用对象。基于未成年人国家监护制度是作为家庭个体监护补充角色的定位以及目前我国的国家承受能力，在国家代位监护机制中，对其适用对象只有进行科学选择才能实现建立未成年人国家代位监护机制的初衷。笔者认为，国家代位监护的对象应该是监护人客观上无法为其未成年子女提供健康成长所需要的最一般的条件的未成年人。下列情况应实行未成年人国家代位监护：父母不尽监护职责影响未成年人的健康成长；父母不履行教育、管理职责导致未成年人养成严重不良行为或者触犯刑律；父母不尽照顾、监督职责导致未成年人经常受到伤害等；父母虐待未成年子女达到某种严重程度；父母有严重不良行为影响其未成年子女健康成长，如父母经常打骂老人、父母吸毒、父母合伙盗窃等；父母都被处以刑罚；父母有严重影响未成年人健康成长的传染性疾病；父母离婚时都不同意抚养孩子等。

（2）未成年人国家代位监护运作。什么样的未成年人符合国家代位监护的条件，这种条件是否具备，应该由什么样的机构来认定，未成年人国家代位监护谁有权提出，通过何种方式提出，以及未成年人的国家代位监护通过何种方式来实现，从而达到弥补家庭常态监护的弊端、保护未成年人成长的目的，是未成年人国家代位监护机制构建的核心。

国家代位监护的执行落实即未成年人的国家代位监护如何实现，这对于适用国家代位监护的未成年人利益的保护最为关键。笔者认为应对这部分未成年人进行分类：十周岁以下的为一类，十八周岁以下的为第二类。第一类未成年人适用家庭志愿者领养制，因为这时期的未成年人各方面完全没有定型，在一个真正的家庭环境下成长更为有利而且志愿收养家庭也容易对其进行教育管理；对于第二类未成年人由于已经具备了比较明确的自我意识，可以实行家庭志愿监护与国家集中监护相结合的方式。国家的集中监护主要通过设立未成年人社会福利机构来实现，由国家出资设立爱心救助基金，同时未成年人父母支付的扶养费和教育费也是重要的资金来源，支持未成年人福利机构的运作，从而实现对这部分未成年人的有效监护。

3．构建国家监护制度的资金保障机制。

资金的保障是根本。离开资金的支持，未成年人国家监护制度无法建立；离开持续的资金支持，未成年人国家监护制度将达不到预期的效果。随着国家财力不断增强，政府的公共服务职能得到强化，政府机构应把帮助青少年的计划和方案放在高度优先地位，并应拨付足够资金及其他资源，以有效地提供服务、设施和配备人员，进行适当的医疗、精神保健、营养、住房及其他有关服务，包括吸毒酗酒的预防和治疗，保证这些资源真正用于青少年身上，使青少年得到益处。同时，需要吸引社会各界以及国际社会青少年发展机构的捐助，并可以将资金进行商业化运作，通过各种有效方式增加资金来源，从而为未成年人国家监护制度的建立提供持续充足的资金支持。

4．制定《未成年人监护法》。

对我国法律体系中有关未成年人的监护规定进行梳理，制定一部特别法――《未成年人监护法》，对未成年人监护问题的操作流程、条件作出系统、具体、详细的规定，使之具有现实的操作性。建立起家庭常态监护和国家监护为补充的未成年人监护制度，为青少年的健康成长提供完备的制度设计，使国家承担起与经济社会发展相适应的监护责任，对于保障未成年人健康成长，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

参考文献：

1、肖建国：《中国少年法概论》，中国矿业大学出版社，1993年11月第1版。

2、曹诗权：《未成年人监护制度研究》，中国政法大学出版社2004年1月第1版。

3、谢在全等：《物权・亲属编》，中国政法大学出版社2002年版。

4、陈惠馨：《亲属诸问题研究》，月旦出版公司1993年版。

5、［德］威廉・冯・洪堡著，林荣远、冯兴元译；《论国家的作用》，中国社会科学出版社1998年版。