加快推进农村社会保障体系建设的思考

党的十六届五中全会从落实科学发展观和构建和谐社会的全局高度，作出了建设社会主义新农村的重要部署，这是我们党新时期推进农村工作的一个重大举措，也是坚持用科学发展观统领“三农”工作的一次重要实践。建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系，是社会主义新农村建设的重要内容，它对于促进城乡统筹发展、维护农村和谐稳定、推动农民消费需求和提升农村整体发展水平等都具有重大意义。

我市农村社会保障工作自上个世纪90年代陆续展开以来，经过10多年的努力，目前以农村养老、合作医疗和扶贫帮困为主要内容的农村社会保障框架正在逐步建立，城乡社会保障的差距进一步缩小，广大农民从社会保障中得到了实惠。截止2005年9月，全市有100多万农民参加了农村社会养老保险和被征地人员养老保障，340多万农民参加了新型大病统筹合作医疗，农民“五保”对象集中供养和农村低保等工作走在了全省乃至全国前列。但随着改革不断的深入和市场经济的进一步完善，广大农民对公平公正享受社会保障的需求更为迫切，制约农村社会保障功能发挥的管理体制和运作模式等方面问题更为突出；与此同时，各级党委政府对加大农村社会保障工作力度的认识更为深刻，各地财政对支持建立农村社会保障体系的实力也更为雄厚。特别是今年上半年，我市编制了《宁波市统筹城乡社会保障发展规划》，从总体思路、目标原则、组织保障等多个方面对全市统筹社会保障工作进行了规范，为建设城乡一体的农村社会保障制度明确了方向。总而言之，农村社会保障工作既有着难得的发展机遇，也面临着诸多的问题与挑战。着眼社会主义新农村建设要求，探索建立城乡一体的社会保障体系，是摆在当前各级党委政府面前一项艰巨而紧迫的任务。结合宁波实际，加快建立农村社会保障体系，需要把握以下五点。

一、在组织管理上，要注重统一领导和区别对待相统一。农村社会保障工作是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，运营周期长，社会影响大，有效管理与正确指导是顺利开展的重要关键。受长期的城乡二元体制结构影响，现有的农村社会保障存在条块分割、多头管理、各自为政、合力不足、发展不均等问题，既制约了农村社会保障整体优势的发挥，也影响了广大农民的参保热情。解决目前这种“多龙治水”的管理体制，关键要坚持统一领导和区别对待相统一。从机构设置看，既要加强面上的领导，建立社会保障工作领导机构，统一组织、协调本地区的社会保障工作，不断增强其整体合力；又要注重基层社会保障网络建设，按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”要求，明确各级职能，确保保障到一线、服务到基层、覆盖到村落。从指导方式看，既要结合本地区的经济社会发展实情，加大调查研究力度，制定规范、具体、配套的政策措施，提高农村社会保障的操作性和针对性；又要因地制宜，因人而宜，根据经济状况的地区差异和群体差异，实施分类指导，满足不同农民群体的社保要求。从服务形式看，既要加大政策宣传和督查力度，强化农民自觉参保意识，在全社会形成关心支持农村社会保障工作的良好氛围；又要注重加大农村社会保障工作的科技含量，简化服务流程，为群众提供公开、便捷、透明的保障服务，最大程度地减少“错保”、“漏保”和“误保”现象。从政策把握看，既要保护原参保对象的合法权益，维护农村社会保障的权威性和延续性；又要顾及新旧体制的衔接和待遇水平的对应，充分尊重社情和民意，兼顾农村社会保障工作的群众性和均衡性。总之，要通过有效管理和正确指导，实现农村社会保障机构设置更加合理、职责分工更加明确、工作程序更加科学、政策运用更加规范。

二、在时机选择上，要注重整体设计和逐步推进相协调。社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，也是社会发展进步的重要标志。伴随着社会老龄化、城镇化、家庭小型化的发展趋势和人们思想观念的变革，几千年来一直沿袭的“就业靠土地，保障靠家庭”的原始保障功能正在弱化，传统的“多子多福”养老模式正发生改变，取而代之的是现代社会保障体制的诞生。社会经济学认为，建立社会保障体系需要有一个较长的基金原始积累期，国际通行做法是在享受社会保障高峰期到来前的20―30年间建立。目前，全球有162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70个国家和地区实施了农村社会保障制度。例如，1889年德国第一个建立了社会保障制度，并于1957年即68年后开始实施“农民养老保险”，日本1941年开始建立社保制度，在30年后建立“农民年金保险制度”，美国1945年开展社会保障工作，在50年后全面辅开“农民保障计划”。通过对上述和其他较早建立农村社会保险制度的丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙、希腊等国家比较研究发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，不少国家都相继建立起了农村社会保障制度。这些国家的实践表明，实行农村社会保障要以生产力发展为基础，经济承受力为保证，但设计时间一般要滞后于城镇社会保障制度数十年，既不能过于提前，也不能过分滞后。我市作为沿海经济发达地区，人均生产总值已突破4000美元，建立农村社会保障体系的时间与形势更为紧迫，条件更为有利，总体已到了整体设计农村社会保障制度的较佳时期。坚持整体设计和逐步推进相协调，一方面要求我们克服建立农村社会保障体系“为时过早”的观点，增加工作的紧迫感和危机感，切实将农村社会保障工作纳入经济社会的全局来谋划布局，整体设计方向性、战略性制度，并为今后的城乡并轨发展留出合理而切实可行的通道，逐渐使农村社会保障步入制度化、规范化轨道；另一方面要求我们按照生产力决定生产关系的客观规律，妥善处理经济发展与社会稳定、财政实力与农民利益要求的关系，本着先易后难、分步实施、重点突破的原则，围绕《宁波市统筹城乡发展纲要》提出的“到2010年基本建立农村社会保障体系”这个目标，结合本地实情，扎扎实实谋划好各项基础工作，稳步推进农村社会保障工作。

三、在标准设定上，要注重广覆盖和低起点相一致。人人享受社会保障一直是我国广大农民梦寐以求的理想，建立农村社会保障体系也是一项前无古人的伟大社会工程，允许有一个覆盖范围从小到大和保障标准从低到高的渐进发展过程。从全国整体情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城镇居民，却享受到了社会保障费用的90%，城乡居民这种保障范围与标准的明显反差，不利于社会和谐稳定与统筹发展。从我市情况看，受政策措施、经济实力等原因制约，各类农村养老参保人数不到农民总数的40%，现行农保人均领取仅为50元/月，最低不足1元/月。农村合作医疗参保人数也仅为70%左右，有相当一部分农民因制度设计原因被排除在社会保障范围之外，以致一些人因病致贫和因老致贫。经济学理论认为，社会保障的科学机理是大多数人群分担少数人群的风险，覆盖面越大，遭遇风险的概率越小，补偿就越稳定，这一“大数法则”对农村社会保障具有普遍指导性。但由于我国经济发展水平受限，加之社会保障标准设定上具有“易增难减”和“易升难降”的刚性特点，保障标准定得不宜过高，超越现实可能的高水平社会保障转移支付，不但会给财政带来过重负担，导致社会和经济效率失衡，还会影响农民生产动力和工作创新，产生一系列社会负面效应。因此，在农村现代社会保障制度起步阶段，要按照广覆盖、低起点原则，制订一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。这样既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会丧失创造新财富的动力。坚持广覆盖和低起点相一致，就是要求我们充分发挥农村社会保障比较优势，降低农民缴费基数，提高相关费用报销和支付比例，合理界定个人、集体和国家三方出资的比例，增加财政在个人账户的实际积累所占有比重，吸引更多的农民参加社会保障的覆盖面和受益面。同时，又要求我们遵循社会保障原则，立足现有财政实力和社会承受力，着眼低水平起始，循序渐进，稳步得高惠 民标准，并允许不同地域享受标准存在差异。

四、在基金运作上，要注重安全管理与保值增值相并重。基金是社会保障的核心，充足、稳定的基金来源和安全、保值的资金管理，是保证农村社会保障顺利展开的基础。当前，我国农村社会保障基金运作上主要存在保值增值和安全管理两方面的问题。反映在保值增值上，由于现有农保基金只能存银行和买国债，基金投资渠道单一，收益增值有限，加上我国前几年存款利率总体呈下降趋势，基金实际收益率低于预定利率。特别是上世纪90年代初实施的定位于个人账户储蓄积累型农村养老保险，由于缺少政府财政的支持与投入，保障待遇没有形成兜底和待遇调整机制，农村社会保障的实际效果低于农民期望值，出现了不少退保、转保和停保的现象。反映在安全管理上，由于缺乏对现有基金的有效管理和监督约束，个别地方存在挤占、拖欠、侵占和甚至挪用农民社会保障金的情况，农村社会保障基金抗风险能力低弱，安全性、稳定性受到制约。以宁波市为例，到2005年10月，全市仅基本养老保险缴费基数总额就累计达128亿元，安全合理运作社会保障基金工作愈加重要。坚持基金安全管理与保值增值相并重，实质是在确保基金安全的前提下实现基金保值增值。这就要求我们，一方面，要加大基金管理力度，保证基金安全完整。要建产独立的社会保障基金监督机构和高效的运作机构，完善相应的财务核算、审计、监督稽核、行政主管部门监督、专业部门的监督网络，促进基金收支公开、透明、安全、高效。不断充实社会保障风险基金的抗风险能力和支付风险能力。另一方面，要想方设法实现基金收益最大化。要积极引进国际先进资金管理经验，改革社会保障基金投资运营方式，适当放宽基金投资的政策性限制，通过购买金融俩券等多种方式实现资金的增值。有条件的地方还可探索建立基金投资组合最大增值的市场化尝试，鼓励基金适当进入市政基础设施等高盈利投资领域。

五、在城乡统筹上，要注重农村社保与城镇社保相并进。农村与城镇社会保障，从保障目标上看具有较强的一致性，从保障项目上看具有较强的渗透性，从保障原理上看具有较强的相似性。但由于种种原因，现行的农村社会保障制度大都以单项推进为主，与城镇社会保障相比，存在保障政策难以衔接，保障项目缺乏联系，保障工作不够协调，整体效益难以发挥等特点。城乡社会保障这一现状，决定了相互之间既要强调整合资源、统筹发展，又不能追求雷同、搞“一刀切”；既要突出城乡互补、兼容接轨，又要有所侧重、突出重点。坚持农村社会保障与城镇社会保障相并进，一是要牢固树立城乡社会保障同步发展理念，着力消除城乡二元经济结构对农村社会保障的各种壁垒和障碍，加快户籍制度、用工标准等方面改革，推进产业政策、财政政策、信贷政策和就业政策与农村社会保障制度的协调，实现城乡居民社会保障的机会平等和身份统一。二是要注重强化城乡社会保障的兼容与互补，积极探索建立农村社会保障与城镇社会保障的衔接通道，当前尤其要妥善处理城镇企业职工养老保险、被征地人员养老保障、新型农村养老保险、现行农村社会养老保险之间的互通衔接关系，稳步推进城镇保障向农村延伸，使分散的保障项目成为一个有机的整体，进一步缩小城乡保障之间的差距。三是要进一步加大财政对农村社会保障的倾斜力度，在搞好城镇社会保障的同时，充分发挥公共财政反哺农村的功能，稳步提高农村社会保障支出在财政总支出中的比重，逐步建立起享受标准随经济发展自然增长机制，让广大农民切切实实从农村社会保障制度中享受到更多实惠。