聚焦拆迁条例,多少楼台风雨中

2009年11月，成都市民唐福珍为了抗拒拆迁，将汽油泼在自己身上，点火自焚。20天以后，北京大学5位专家上书国务院，要求修改《拆迁条例》。中国的城市拆迁问题在2009年年末成了全社会关注的中心。

47岁的成都市民唐福珍在医院与伤痛搏斗了16天后，在2009年11月29日孤独地走完了生命的最后路程。弥留之际，她的数名亲人或受伤入院或被刑拘，重症监护室被4名治保人员警戒，亲人无法探视。

16天前，为了抗拒拆迁，唐福珍将汽油泼到自己身上，点火自焚。

唐福珍在被送到医院时留给家人的最后一句话是，“你一定要从我家里面选一张漂亮的照片做遗像”。但她的自焚并没有阻止房子被拆，当天房子就变成了一片废墟。

唐福珍的悲剧上演前后，中国的拆迁之战正在多处爆发：在上海，被拆迁女住户潘蓉手持自制燃烧瓶阻挡掘进的挖土机；在贵阳，无奈的被拆迁居民用40多个液化气罐堵路讨要说法；在昆明，因为拆迁一个大型集贸市场，上千商户上街抗议……

拆迁，拆迁，还是拆迁，在2009年岁末，拆迁成了中国社会矛盾的一个爆发点。

城市拆迁实际无法可依

2009年12月7日，沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪，这5位学者联合向国务院上书，要求修改《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)，他们认为，于2001年颁布的《拆迁条例》在法理上同2004年的宪法修正案和2007年颁布的《物权法》相违背，应予以废除。

王锡锌教授2009年12月15日表示，这次建议与媒体报道的接二连三的暴力拆迁事件，尤其是发生在成都金牛区的惨烈事件有直接关系。无论是2004年的宪法修正案，还是2007年10月1日颁布实施的《物权法》，都明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，然而，强制拆迁、野蛮拆迁仍有发生。

对此，5位建言者之一的北大法学院教授王锡锌认为，在法理上，《宪法》和《物权法》都高于《拆迁条例》。但在现实中，手拿《宪法》、《物权法》的公民却抵挡不住按照《拆迁条例》“依法拆迁”的铲车。原因在于：一方面，《物权法》的规定，仅仅提供了对财产权保护的基本原则，缺乏具体可操作的规定。另一方面，政府拆迁部门在拆迁问题上往往更习惯于、更倾向于适用《拆迁条例》的规定，因为《拆迁条例》更加具体，操作起来对他们更加便利。再者，由于缺乏有效的违宪审查程序和操作机制，很难及时地对《拆迁条例》加以废止或改进。

2009年12月16日，国务院法制办公室在举行学者座谈会上，多名学者就《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》(以下简称《征收条例(草案)》)发表意见，在讨论之前，国务院法制办副主任郜风涛代表法制办介绍2007年3月公布的《物权法》中。规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但这一“法律规定的权限和程序”并未得到即时确定，而2001年颁布的《拆迁管理条例》根据《物权法》的精神本来应当废除，因此“城市房屋拆迁实际上处于无法可依的状态”。

在此背景下，国务院法制办与全国人大法工委进行了沟通，建议在有关法律正式出台之前，由全国人大常委会授权国务院制定新的法规，《征收条例(草案)》由此出台。

在长达4个小时的闭门会议之后，郜风涛向媒体通报：在《征收与拆迁补偿条例》正式颁布实施之后。公众与学界诟病多时的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)将肯定同时废除。

新条例：谈好补偿再拆迁

叫板《城市房屋拆迁条例》，又应邀走进国务院研讨条例修改，走出国务院法制办研讨会现场后，北大公众参与研究与支持中心主任、北大宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授在接受采访时坦言，国务院的积极回应“很令人鼓舞”，同时他也表示条例草案进行了很大调整。

据透露，条例草案内容与北大5学者此前的建议书内容精神基本一致，并且去掉了“被拆迁人”这一概念，以“被征收人”取代，对于之前上书中建议修改的包括赔偿问题、拆迁主体的界定以及授权问题等内容，在新修订的草案中都得到了体现，这是很令人鼓舞的。

王锡锌教授表示，关于拆迁制度修改，他关注的核心问题是征收环节。拆迁的前提是征收和补偿，关注拆迁问题更要关注征收和补偿。现在不少征收都是以“为了公共利益”的名义进行，在物权法中明文规定，政府征收必须是为了公共利益的征收，就是为了国防、交通、公立医院、学校等等这样一些事业才可以进行土地征收。但是事实上，许多地方政府基于局部的、短期利益考虑，片面强调城市的建设发展，忽视对财产房屋所有人的权利保护。修改条例时一定要将这一点明确清楚，将政府拆迁与商业拆迁彻底划清界限，斩断政府与开发商的利益链。

王锡锌还认为，补偿到底如何做到公平，是否该在补偿过程中引入比较公正的市场原则，在拆迁制度的修订中，如何能够防止拆迁领域的暴力行为，这些都应该在新条例中明确。

不管你同不同意，推土机先开到你家门口，这是现实中让被拆迁人最难以接受的一幕。王锡锌教授说，遇到这种情况“我可能会和其他的任何一个普通公民一样，捍卫自己的合法权益”。为此，北大几位教授一致指出：政府为公共利益进行的拆迁，必须通过正常的程序，即在取得被拆迁人的同意、给予充分的补偿基础上，才能进行房屋的拆迁。

参加讨论的沈岿教授表示，新条例出台后，如果是纯粹商业利益的开发，那么，就算开发商说动了一千户，只要有一户不肯搬，那他就要修改自己的计划，这跟国外的办法很类似。问题难因修改而消失

虽然《拆迁条例》的修改正在进行当中，经过大约一年左右的法律程序就可以出台，但是从中国目前的经济和社会现状来看，如果指望用一部修改后的《拆迁条例》来杜绝拆迁悲剧的发生，可能也过于天真了。

参与研讨会的北大学者王锡锌认为，目前条例修改的阻力主要来自于一些地方政府，地方政府基于局部的、短期利益考虑。片面强调城市的建设发展，可能忽视对财产房屋所有人的权利保护，这种地方利益和商业利益的勾结，会在《拆迁条例》的修改和实施中形成强大的阻力。

其次，目前正在讨论的条例限定为“国有土地上”，这意味着目前大量涉及农村集体土地的拆迁问题难以被新法规涵盖，如此前引起公众高度关注的唐福珍案，其盖房用地原本就为集体用地。我们看到的因拆迁引起的暴力事件，大部分发生在农村集体土地上，农村集体土地上的拆迁问题依据的是《土地管理法》和《土地管理法的实施条例》。应该有一部统一的法律来管城市和乡村的征收拆迁，但现在还一时难以出台。毕竟城市和农村的土地不归一个部门管，管城市房屋拆迁的是住房和城乡建设部，而管集体土地的是国土资源部。这就意味着，发生在中国城乡结合部的唐福珍式的拆迁悲剧仍难以避免。

最根本的是，宪法和法律只有被遵从，才能从“纸面上的法”真正成为“行动中的法”。可以说，宪法和法律的生命不在于它的庄严，而在于它的实施。《物权法》颁布以来，多少人曾经为之欢呼。但《物权法》也依旧被推土机碾得粉身碎骨，只有权力真正回归到民主这个层面上来，它才可能真正与某种利益势力划清界线，才可能带来整个权利与权力生态的改善。