碳汇与草地生态补偿

摘要:随着温室效应的加剧,作为控制全球变暖的重要途径之一的碳汇已引起普遍关注。草地生态系统的碳蓄积能力不容小视,但目前由于我国草地退化使其碳汇能力遭到了极大破坏。同时,在现有的生态补偿中没有给予草地改善后提高的碳汇能力应有的补偿。通过对草地生态补偿中存在的问题和原因进行分析,阐述了将碳汇引入草地生态补偿中的必要性以及可行性,有助于我国草地生态补偿机制的建立和完善。

关键词:温室效应;碳汇;草地生态补偿

中图分类号:X144

文献标识码:C

文章编号:1005-569X(2010)05-0092-03

1 引言

近些年来,大气中CO2浓度上升所引起的温室效应及其所带来的一系列生态环境变化已经越来越明显,解决温室效应所带来的影响已成为全球关注的问题。为寻求在全球范围内采取有效措施减缓气候变暖,1992年6月4日,在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上各国就气候变化问题通过了《联合国气候变化框架公约(UN FCCC)》,公约确定的“最终目标”是把大气中的温室气体浓度稳定在一个安全水平。《联合国气候变化框架公约》于1994年3月正式生效后,截至2001年12月,共有186个国家和欧盟成为《公约》缔约方。根据公平原则以及“共同但有区别的责任”原则,1997年12月11日,国际社会又通过了具有法定约束力的《京都议定书》,议定书规定41个发达国家对控制导致全球气候变暖的温室气体排放的法定义务。《京都议定书》第12条还确立了清洁发展机制(Clean Development Mechanism ,CDM ),通过该机制,有减排义务的工业化国家可以在发展中国家实施土地利用变化和林业碳汇项目来实现其所承诺的减限排目标。这些都为发达国家和发展中国家之间的合作提供了机会。同时,利用这一机遇发展碳汇贸易不仅可以得到资金和技术上的支持,发展绿色经济,同时,对我国的经济发展也具有积极意义。

众所周知,草地生态系统是陆地生态系统的重要组成部分,可以通过光合作用吸收大气中的CO2。草地是陆地上除森林之外的第二大碳库,其总碳贮量约为9216 PgC,仅低于森林的422 PgC[1],因此,草地生态系统在全球碳循环中也占有非常重要的地位。中国是世界上草地分布面积最广的国家之一[2],草地生态系统对于调节大气中的CO2的含量具有双重意义:一方面,草地质量的改善可以提高草地生产力,同时也可以提高草地对CO2的吸收和储存能力;另一方面,如果草地退化,不仅降低草地吸收CO2的能力,还会释放储存在草地土壤中的有机碳,进一步加剧温室效应。因此,草地生态系统对调节大气中温室气体的含量具有非常重要的作用,改善草场质量,不仅可以带来巨大的经济和生态环境价值,同时,还能够改善大气质量,缓解全球变暖和温室效应。

但是,目前国内有关草地退化生态补偿的研究主要集中在借鉴国外经验,以生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论为基础,运用生态系统服务价值和PES(Payment for Environmental Services/ Payment for Ecosystem Services)理论,对草地治理的实际成本以及改善环境等方面的生态价值进行补偿,忽视草地的碳汇功能,使得草地治理后所带来的巨大的固碳能力,没有得到应有的补偿。本文将通过我国现有生态补偿制度的现状,分析补偿制度中存在的问题,探讨将碳汇纳入草地生态补偿中的必要性和可行性。

2 我国草地生态补偿的现状

我国草地主要分布在北部和西北部干旱、半干旱地区,面积达4亿hm2。由于气候的变化再加上一味的追求经济利益,大规模、无节制的超载放牧、乱挖滥采等行为使得草地生态系统大面积受损,草地“三化”(沙化、退化、盐碱化)问题严重。目前我国严重退化草地近1.8亿hm2,并且以每年200万hm2的速度继续扩张,天然草地面积每年减少约65万至70万hm2,同时草地的质量也在不断下降。约占草地总面积84.4%的西部和北方地区是我国草地退化最为严重的地区,退化草地已达草地总面积的75%以上,尤其以沙化为主。

国家和地方政府接连出台了退牧还草、飞播牧草、封育禁牧、划区轮牧等退化草地恢复和利用的政策。农业部新近的《2008年全国草原监测报告》显示,全国草地生态建设工作成效显著,项目区草地生态环境明显改善,草原建设一系列重大工程得以开展,使得草原家庭承包、基本草原保护和草畜平衡三项基本制度得到建立与完善,同时拉动内需和就业,促进了生态、经济、社会效益的提高和草原畜牧业生产方式的转变。2008年全国重点天然草地的牲畜超载率为32%。全国266个牧区、半牧区县(旗)中,牲畜超载率大于20%的仍有176个县(旗)。尽管草地超载率继续下降,但广大草地超载放牧现象依然严重,开垦、乱征滥占、乱采滥挖等破坏草原地行为仍有发生,鼠虫灾害发生面积居高不下,沙化、盐渍化、荒漠化现象严重,草地生态环境治理任务依然十分艰巨。

目前我国草地的生态补偿主要思路是对既是治理任务的具体承担者,又是将草地治理后引起收益减少的利益受损者――农牧民的直接损失和间接损失进行补偿。其中直接损失包括:

(1)草地生态建设的资金投入。如退耕还草工程中,将原来的耕地改为草地,所需的草子购买费用,退牧还草工程中草场围栏所需的围栏材料等;

(2)草地生态建设中的劳动投入,包括种植植被的人工投入以及草原的日常管护等;

(3)土地用途改变后的直接经济损失。如耕地变成草地后农民减少了粮食收益,草地禁牧后牧民养殖增加购买饲料的支出等。

间接损失包括:

(1)土地用途改变后的间接经济损失,如禁牧地区,由于可放牧草场的数量减少,依托草场的牲畜养殖业、肉产品加工业、奶制品产业普遍萎缩,产值下降;

(2)生态工程实施地区有关劳动力转产转业的技能培训费用以及所需的资金支持。

另外,目前生态补偿的补偿主体主要依靠中央政府,地方政府的参与度很低。以内蒙古赤峰翁牛特旗为例,从2002年退牧还草项目实施后,该旗农牧局年均支出工作经费仅在60万元左右,这显然不符合“谁受益,谁承担”的原则[3]。

3 存在的问题

3.1 补偿标准偏低且未能充分体现区域差异性

从现行补偿标准来看, 存在农户成本与收益的严重背离,影响草地退化治理的持续性。

(1)由于草地退化治理周期长、见效慢,短期内还不能产生经济效益, 从而大大影响了农牧民治理的积极性。

(2)不同地区的草地存在产量高低的差别。农民最先倾向于将退化严重的地块采取草场改良等方式予以治理, 随着治理面积的扩大, 最后才向土地质量较好的地块发展, 因而,农牧民在治理土地沙漠化上的边际机会成本是在不断增加的,如果一味地使用固定的补偿标准,必然无法调动广大农牧民治理退化草地的主动性。同时,在生态补偿标准设计中,未能充分体现区域差异性。比如,在退耕还草和退牧还草工程中,尽管在实施补偿时,根据大区域的不同从粮食补助数量上做了微小的区分,但总体上看仍属于“一刀切”的补偿标准。

3.2 政府承担过多补偿责任,在生态补偿中占主导地位

我国目前实施的生态补偿,基本上都是由政府买单,这种体制不仅没有调动全社会参与的积极性,还给政府财政带来巨大的压力,在客观上也导致了补偿标准偏低的问题。例如,仅1998~2001年,中央财政投入在天然林保护、退耕还林(草)、京津风沙源治理三大重点生态工程的资金就达417.0亿元[4],2008年中央政府共投资20.5亿元用于各类草原保护建设,实施了天然草原退牧还草、京津风沙源治理、草原防灾减灾等重大工程项目。生态工程建设耗资巨大,仅依靠政府出资支持,不但会加重国家的财政负担,而且还会影响工程的持续性。

4 原因分析

我国草地生态补偿中产生上述问题的原因主要在于制定的生态补偿标准不够全面,没有涵盖所有需要补偿的成本,才会导致补偿不能弥补农牧民的实际损失,同时,补偿标准中考虑的影响因素不具有区分性,从而导致不同地区仍实行统一的补助标准,没有反映出不同地区的内部机会成本的实际差异和具体水平,没有最大限度的利用资金,导致了生态补偿效率的低下,生态补偿的成果难以得到巩固和发展。另外,现有的草地生态补偿基本上都是依靠国家财政,以纵向转移支付为主,导致了部分受益者不付费 [5],产生“搭便车”现象,违背了“谁受益,谁支付”的原则,也使得政府的财政负担越来越重,无法满足生态补偿后续的资金需求,不利于治理成果的巩固和发展。

5 碳汇在草地生态补偿机制中的作用

草地生态系统在全球碳循环中起着重要的作用,是一个巨大的碳库。研究表明,草地固碳能力是1650kgCO2/hm2,而且面积广大。以土壤有机质含量提升为例,草地土壤有机质含量每提高0.1个百分点,就可以增加碳汇6亿t,相当于减少CO2排放量24亿t[6]。以宁夏盐津县为例,禁牧政策实施前后草地碳蓄积与碳汇价值增幅均在27%以上[7],具有明显的生态改善成效,因此,碳汇应被纳入到生态补偿机制中,给予补偿。同时,草地的碳蓄积量可以计量,可以仿照森林碳汇能力的测量方法,结合草地自身的特点,然后再按照国际公认的换算公式计算相应的补偿标准[8]。这样一来,不仅使草地的碳汇功能得到了应有的补偿,而且使得补偿的标准具有区别性,可以根据不同地区草地治理前后增加的碳蓄积量的不同,来分别给予不同的补偿,充分考虑到了不同地区的生态环境的差异以及治理的实际成本,使补偿的资金能够最大限度地发挥作用。同时,建立草地碳汇市场,引入市场机制,吸引更多的企业、社会团体和个人参入其中,扩宽融资渠道,也有利于资金的合理配置和优化使用,提高资金的使用效率。

6 结语

草地生态补偿机制中引入碳汇,可以更好地估算和衡量草地生态系统治理以及改善的成本,使得草地的治理更有针对性和区分性,同时提高资金的使用效率,并且在一定程度上保证了治理的成果,另外,草地碳汇市场的建立也为投资者提供了一个平台,吸引更多的投资者加入,有利于为草地的治理提供更多可以利用的资金,为治理成果的巩固和治理范围的不断扩大提供有力的保障。

参考文献:

[1] 耿元波,董云社,孟维奇.陆地碳循环研究进展[J].地理科学进展,2000,19(4):297~306.

[2] 徐 柱.面向二十一世纪的中国草地资源[J].中国草地,1998,20(5):1~8.

[3] 王 欧.退牧还草地区生态补偿机制研究[J].中国人口、资源与环境,2006,16(4):35~36.

[4] 任 勇,冯东方,俞 海,等.中国生态补偿理论与政策框架设计[M].北京:中国环境科学出版社,2008.236~354.

[5] 成 平,干友民,张文秀,等.川西北草地退化现状、驱动力及对策分析[J].湖北农业科学,2009,48(2):56~58.

[6] 陈佐忠,汪诗平.关于建立草原生态补偿机制的探讨[J].草地学报,2006(1):34~36.

[7] 张 林.草地资源宜纳入生态效益补偿范畴[J].科学时报,2008(12):25~27.

[8] 中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿:国际经验与中国实践[M].北京:社会科学文献出版社,2007.187~197.