武陵山集中连片特殊困难地区开发式扶贫的途径与对策

武陵山区是我国最新确定的11个集中连片特殊困难地区之一，涉及湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区），其中，湖北11个县市（包括恩施土家族自治州及宜昌市的秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县）、湖南37个县市区（包括湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市及邵阳市的新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市，常德市的石门县，益阳市的安化县，娄底市的新化县、涟源市、冷水江市）、重庆市7个县区（包括黔江区、酉阳土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、武隆县、石柱土家族自治县、丰都县）、贵州16个县市（包括铜仁地区及遵义市的正安县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、凤冈县、湄潭县、余庆县）（图1）。国土总面积为17.18万km2。

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2010年末区内总人口3 645万，其中城镇人口853万、乡村人口2 792万，片区农民人均纯收入3 499元，仅相当于当年全国平均水平的59.1%。从地形上看包括武陵山区、雪峰山区，属于我国第二级和第三级地势的过渡地带，是我国典型的集中连片贫困区、少数民族聚集区（土家、苗、侗、仡佬族等）和重要的生态屏障。加快武陵山区的扶贫开发是我国新时期扶贫攻坚的一项紧迫任务。

一、贫困现状及其特殊性

（1）贫困面广，贫困程度深。片区71个县（市、区）中有42个国家扶贫开发工作重点县、13个省级重点县、11 303个贫困村；2010年片区农民人均纯收入3 499元，仅相当于当年全国平均水平的59.1%。

（2）交通、水利等基础设施薄弱。区内铁路、高速公路、航空、水运等交通设施、水利设施、电力设施等欠账较多：2010年有47个乡镇不通沥青（水泥）路，占乡镇总数3.41%；9 271个行政村不通沥青（水泥）路，占行政村总数40.25%；7 790个村未完成农网改造任务，占行政村总数33.82%。水利设施薄弱且严重老化，30%以上农村人口还存在不同程度的饮用水安全问题；产品要素交换和对外开放程度低，物流成本高。

（3）城镇化水平低、经济发展落后，缺乏龙头企业。区内缺乏大城市和经济增长极，城镇化率只有23%，不到全国平均水平的一半，2010年，片区人均地区生产总值仅9 163元，远低于全国平均水平。区内缺乏有影响力的龙头企业，特色产业、品牌企业少。

（4）社会事业发展滞后。教学、文化、卫生等方面软硬件建设严重滞后，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的51%。区内优质高中教育和职业教育成为人才培养和成长的主要瓶颈，高中升学率和高等学校毛入学率均远低于全国平均水平，职业教育培训需求缺口大，社会保障水平低。

（5）生态环境脆弱，承载能力低。片区平均海拔高，地势起伏大，旱涝灾害并存，泥石流、风灾、雨雪冰冻等灾害易发。部分地区水土流失、石漠化现象严重。土壤瘠薄，人均耕地面积为0.81亩，是全国平均水平的60%。发展与生态保护矛盾尖锐，产业结构调整受生态环境制约大。

二、发展优势

（1）气候温暖湿润、地形复杂多样，适合多种生物生长和农业多种经营。武陵山片区属亚热带向暖温带过渡类型气候，气候温暖湿润，水热同季，适合多种生物生长，是我国生物多样性最丰富的地区之一。从地形上看，属于我国第二级和第三级地势过渡地带，有高中山、低山、丘陵、平坝（盆地、平原）、峡谷，适合农林牧副渔多种经营。

（2）水能资源丰富，开发条件好。境内有乌江、清江、澧水、沅江、资水等河流，水能蕴藏量大，同时该片区距离我国用电大户——华中地区近，水能开发的区位条件好。

（3）旅游资源丰富多样，组合好、品位高。区内有举世闻名的长江三峡和张家界等自然景观，还有以土家族、苗族、侗族、仡佬族等为代表的独具特色的多民族地域性文化，民俗风情浓郁，民间工艺和非物质文化遗产十分丰富。同时，旅游资源的地域组合好，开发潜力大。

（4）后发优势。区内因交通相对不变、工业基础薄弱，所以自然环境和人文环境（如民风民俗等）的原生态保护较好，空气质量优越，是生产优质（无公害）果蔬、茶叶、药材以及休闲度假养生的理想之地。

三、开发式扶贫的途径和措施

1.以交通扶贫、水利扶贫为切入点

以交通（重点是县县通高速工程和通村路建设）与水利建设（尤其是农村饮水安全工程）等民生水利工程建设为突破口和切入点。建议在2015年实施“县县通（高速）工程”（包含连通工程），提高乡村公路等级，1 000人以上的自然村要实现通村道路硬化工程，减免县及乡村道路建设地方配套费；同时要更加重视小微型水利工程建设，在分散的山区、农村地区因地制宜地布局一批小微型水利工程，解决农民饮水和生产用水困难。在交通、水利设施建设领域要打通通往农村地区的“毛细血管”。

2.以产业扶贫为根本，大力发展特色产业

科学规划，围绕武陵山区的地理气候条件和优势资源，合理布局实施一批辐射面广、带动能力强、有地域特色和市场需求的重大产业项目，着重建立一批特色农业产业基地和旅游产业基地，重点围绕无公害蔬菜（地热河谷早熟蔬菜、高山高原晚熟蔬菜）、精品水果（如猕猴桃、优质柑桔等）、烤烟、茶叶、道地中药材种植及加工、山地生态畜牧业以及乡村生态旅游和民族文化旅游产业等，扶持一批影响大、辐射带动能力强、具有特色的农业产业化和旅游开发龙头企业，作为武陵山集中连片贫困区扶贫开发的载体和火车头；积极申请扶贫农产品地理标识认证。

3.以智力（教育）扶贫和实施生态补偿机制作保障

在武陵山区试行9+3义务（免费）教育制，即在原来9年制（6年制小学+3年制初中）基础上，增加3年开展免费高中或职业教育，争取让每个愿意读书的初中毕业生均有机会念书，增大初中毕业生进入高校的机会或进入职业市场的竞争力。在每个贫困县建立一所农民实用技术培训学校，争取让45岁以下的大多数农村劳动力掌握一门实用技术。同时考虑武陵山区生态地位重要，但生态环境极为脆弱、生态建设任务重，而地区财力困难的实际，建议在本地区实施生态补偿长效机制，对属于国家重点生态功能区的国家级贫困县要先行实施补偿，并根据国家财力和物价上涨水平，逐年提高补偿标准，以确保该片区生态建设成果。

4.加大对口帮扶力度、创新对口帮扶机制

扩大中央和国家机关、大型央企、东部发达地区对武陵山贫困区的帮扶力度，明确每个国家级重点贫困县都有一个帮扶单位或帮扶城市进行结对帮扶，以项目为纽带进行帮扶，通过项目介入，带动贫困区就业和居民增收；或通过注资产业扶贫项目，实现持续发展。此外，应积极探索大型国有企业、民间资本、社会力量参与开发式扶贫的新路子，形成扶贫开发合力。

5.进一步完善和落实差异化扶持政策

目前专门针对类似武陵山特困片区的优惠政策并不多，建议有关部门尽快出台类似义务教育“营养餐计划”、“定向招生计划”等含金量高、针对性强的优惠政策，加大对连片特困地区的政策支持力度。如财政方面：根据自然地理条件造成的区域发展支出成本差异性影响和地方财政预算缺口实际情况，进一步加大中央财政均衡性转移支付力度，提高贫困补助标准；对在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下（含县）的配套资金要求等；在税收方面：国家对片区内鼓励类企业减按15%税率征收企业所得税、片区内特色农业产业化项目享受企业“三免三减半”政策等；在金融方面支持组建跨省融资平台、特色农业产业化龙头企业优先安排上市、支持扶贫小额信贷等。