财政转移支付的绩效评价分析

摘要：本文基于ISM方法，构建了能反映区域财政转移支付绩效的评价指标体系；从财政转移支付的效率和公平目标出发，对“十五”以来江苏省财政转移支付的绩效进行实证评价。结果袁明，“十五”以来江苏省财政转移支付在促进社会稳定和改善地方经济福利方面的效率稳中有升，但在实现政府公共服务水平均等化，缩小苏南、苏北地区贫富差距方面的绩效变化并不明显，并就相关结论的具体原因进行了探讨。

关键词：财政转移支付　绩效评价　江苏

作者简介：杨加猛(1974―)，男，江苏连云港人，南京林业大学经济管理学院讲师张智光(1958―)，男，福建福州人，南京林业大学经济管理学院教授刘忠信(1962―)，男，江台人，南京林业大学经济管理学院博士研究生

一、引言

分税制财政体制实施以来，江苏省为了合理调节各地区间的财力分配，开始了省对市县政府财政转移支付的积极探索和实践。省以下政府财政转移支付制度，是财政在纵向各级次之间和横向各区域之间所进行的财力再分配活动，对于保证政府职能的正常运转，实现财政能力的相对均等化，从而解决区域经济发展不平衡和社会公平等问题具有积极的作用。“十五”以来，江苏省财政转移支付规模逐年增加，省对市县政府的财政转移支付也从期初的单纯以人均财力为依据，到建立转移支付模型，综合考虑经济发展水平、收入努力程度等因素，使得一般性财政转移支付的确定逐步趋于规范和合理。但江苏省区域发展并不平衡，苏南、苏中、苏北地区的社会经济发展水平呈现依次递减的态势。因此，通过对江苏省财政转移支付绩效的实证评价，总结“十五”以来江苏省财政转移支付的成绩和不足，对于建立更加科学、合理的财政转移支付制度，缩小苏南、苏北地区的贫富差距具有重要的现实意义。

二、江苏省财政转移支付绩效评价指标体系的构建

(一)构建原则制定科学、系统、全面的评价指标体系，是绩效评价首先要解决的问题。笔者认为，在建立财政转移支付绩效评价指标体系时应遵循以下原则：一是导向性原则，即指标体系的建立应突出财政转移支付的导向作用，紧紧围绕“公平”和“效率”进行；二是科学性原则，即评价指标体系的设计必须遵循财政转移支付的基本理论和转移支付活动的自身特点，具体指标的定义、分类、范围、数据收集、计算方法、权重确定等都要真实、规范、有科学依据，同时要使指标体系成为―个有机的统一体；三是动态可比性原则，要求财政转移支付绩效评价的指标应使用国际上通用的概念、名称和计算方法，并在时间上保持指标的相对稳定性，以便保证历史资料的可比性；四是简明性原则，即指标的选择应尽量做到用较少的指标反映目标中的关键问题，且数据易于收集，针对性高、操作性强。

(二)评价指标体系遵循以上设置原则，笔者采用简化的美国J．华费尔特教授为分析复杂社会经济系统问题而开发的解释结构模型方法(interpretative structural modeling,ISM)，构建能反映区域财政转移支付(Fiscal Transfer Payment, )绩效的评价指标体系。具体设置与分析步骤为：

(1)确定财政转移支付绩效的影响因素。通过ISM小组成员讨论、筛选，确定出影响江苏省财政转移支付绩效的主要因素：省对下FIP占地方财政支出比例；FTP中社会保障支出比例；人均财力均衡的FIP贡献率；FTP中基建支出比例；地区生产总值的ETP弹性；城镇居民人均可支配收入的FTP弹性；农村居民人均纯收入的FTP弹性；FTP中非均等化转移支付资金比例；专项补助中公检法司支出比例；FTP中政策性补贴支出比例；科教文卫事业费占地方财政支出比例；拖部教师工资县市比例；教、农、科学技术和抚救专款占专项补助比例；行政管理费占地方财政支出比例；财政转移支付效率；财政转移支付的公平性。根据小组成员多次讨论确定的系统各要索间的有向连接关系，可直接建立该系统的可达矩阵如下：

(2)建立结构模型(ISM)。通过分解可达矩阵，建立结构模型如(图1)所示。由(图1)结构模型看出，财政转移支付绩效系统是一个3级的递阶系统。将各因素名称代人(图1)结构模型，即得到系统的解释结构模型，第1级为财政转移支付绩效，其直接影响因子是财政转移支付的效率和公平性两个要素。以此为依据，建立江苏省财政转移支付(FTF)的绩效评价指标体系，见(图2)。

(3)指标含义阐述。(图2)效率准则所对应的指标层中，FTP中社会保障支出比例(P11)、FTP中政策性补贴支出比例(P12)、未拖部教师工资县(市)占全省县(市)总数比例(P13)和专项补助中公检法司支出比例(P14)等指标衡量社会稳定状况；地区生产总值的FTP弹性(P15)、城镇居民人均可支配收入的FTP弹性(P16)、农村居民人均纯收入的FTP弹性(P17)和FTP中基建支出比例(P18)等指标可以反映财政转移支付的经济福利的改善状况。 其中地区生产总值的FTP弹性系数(P15)=地区生产总值变动率，财政转移支付变动率，用来反映财政转移支付对地区生产总值增长方面的效率贡献；城镇居民人均可支配收入的FIP弹性系数(P16)=城镇居民人均可支配收入变动率，财政转移支付变动率，用来衡量城镇居民人均可支配收入变动对于财政转移支付变动的反应程度；农村居民人均纯收入的FTP弹性系数(P17)=农村居民人均纯收入变动率，财政转移支付变动率，用来反映财政转移支付在对农村居民收入增长方面的效率。

衡量江苏省财政转移支付的公平绩效状况的要素指标中，人均财力均衡的FTP贡献率(P22)有两个基本假设：一是假设将各市人均地方财政收入视为转移支付前的财力水平，将各市人均财政支出视为转移支付后的财力水平(各市人均财政支出代表其接受转移支付后的实际可用财力)；二是考察各市人均财政收入相对于全省人均财政收入的偏离程度时，假设各市公共支出成本无差异

由公式6和公式7分别求出2001～2004年江苏省财政转移支付在效率上和公平上的绩效水平(因数据收集上的困难，本文只对2001～2004年的江苏省财政转移支付绩效水平进行评价)，如(表2)所示。

四、结论与分析

由上述评价结果可以看出，2001～2004年江苏省财政转移支付的效率绩效逐步上升，公平绩效总体上略有改善，但变化趋势并不明显。在促进社会稳定的效率指标中，除财政转移支付中的政策补贴比例外，2001～2004年间，FTP中社会保障支出比例、未拖部教师工资县(市)占全省县(市)总数比例呈持续上升趋势；专项补助中公检法司支出比例在2001～2003年间持续上升，仅2004年略有下降。在促进经济福利改善的效率指标中。除城镇居民人均可支配收入的FTP弹性这一指标变动不明显外，地区生产总值的FTP弹性、农村居民人均纯收入的FTP弹性和FTP中基建支出比例等指标值总体上均呈现明显上升势头，其中尤以地区生产总值的FTP弹性和FFP中基建支出比例上升最快，2004年比2001年分别提高了42％和259％。这说明江苏省地方生产总值、基建支出对公共福利的提升等对财政转移支付变动的反应灵敏程度不断提高，财政转移支付在促进地方经济福利改善、加快地方经济快速增长方面效率明显。

为了进一步说明江苏省财政转移支付对促进地方经济福利改善的绩效，我们选取上述指标中能反映总量变化状况的地区生产总值的FTP弹性作进一步的分析。在江苏省财政转移支付的构成中，两税返还所占的比例最大，可以理解为江苏省地区生产总值的两税返还弹性较大。地区生产总值与地方财政收入之间具有较高的相关性，说明目前在转移比例上以税收返还和体制补助为主的江苏省财政转移支付制度对提高地方理财的积极性效果明显。笔者对2003年江苏省13个省辖市的“地方财政收入对税收返还和体制补助的弹性”进行了计算：2002～003年江苏省13 个省辖市中，仅有苏北的徐州、盐城两市的财政收入对税收返还和体制补助的弹性小于1，其余11个市的财政收入对税收返还和体制补助的弹性均大于1。如(图3)所示。这说明分税制的再分配机制所依赖的税收返还和体制补助、专项补助、结算补助等“显性”工具和相对以前承包制的政策动态一致性环境，对于提高地方尤其是经济较为发达地区组织财政收入的积极性具有十分显著的激励效应。 在反映江苏省财政转移支付公平绩效的指标值中，教育、农业、科技和抚恤社会救济专款占专项补助比例(％)指标在2001―2003年逐年提高，在2004年度这一趋势有所缓和，这与江苏省从2001年起大力压缩省级各部门对市县补助的专项资金(尤其是竞争性领域的专项补助)有关，这一指标的变 化说明江苏省在规范财政性资金的分配秩序上有所成效，但离政府预期的“力争通过三年努力，取消省级部门对市县补助的专项资金”目标还有一定距离。从另几项指标来看，省对下FTP占地方财政支出比例(P21)、人均财力均衡的FTP贡献率(P22)、行政管理费占地方财政支出比例(P24)等出现上下波动，FI'P中非均等化转移支付资金比例(P25)有所改善，但科教文卫事业费占地方财政支出比例(P23)有所下降，加之公平绩效的体现在时间上具有一定的滞后性，由此导致江苏省财政转移支付在实现政府公共服务水平均等化、缩小苏南、苏北地区贫富差距方面的政策导向较为明显，但绩效变化目前尚不显著。