后巴厘岛时期国际贸易规则治理走向何方

2013年12月7日，世界贸易组织（WTO）印尼巴厘岛部长级会议胜利落幕。经过几天的讨价还价，终于达成了“巴厘一揽子协定”，这是WTO成立以来首份全球性多边贸易协定，实现了18年来多边谈判的“零突破”，也是多哈回合谈判12年僵局的历史性突破，意义重大。这份协议使WTO走出了困境，恢复了WTO的信誉，避免了WTO被架空或被边缘化、丧失全球贸易治理机构的地位，关系到WTO体制的前途和生命力。然而， WTO所面临的挑战和威胁并未消除，其自身发展中的“顽疾”也未改变。后巴厘岛会议时期，WTO如何重拾权威、维持国际贸易规则制订者的核心地位，仍是不小的问号。

收获了“容易采摘的果子”

“巴厘一揽子协定”是多哈回合的“早期收获”，共囊括十份文件，包括贸易便利化、农业以及发展相关议题，简化海关及口岸通关程序、允许发展中国家在粮食安全问题上拥有更多选择权、协助最不发达国家发展贸易，是一揽子协定的主要内容。

贸易便利化、加强海关与其他机构合作、简化清关手续、尽力建立“单一窗口”，是“新加坡议题”（即投资、竞争政策、政府采购透明度、贸易便利化等议题）中到目前为止惟一达成一致的内容。“巴厘一揽子协定”决定尽快成立筹备委员会，就协定文本进行法律审查，确保贸易便利化的规则、特别是特殊和差别待遇条款在2015年7月31日前正式生效。发展问题涉及了最不发达国家的贸易支持措施，协定同意为最不发达国家出口实行商品免税、免配额制；将最不发达国家的出口原产地规则进行简化，简化最不发达国家出口产品的认定程序；允许最不发达国家的服务优先进入发达国家市场，此为最不发达国家的“服务豁免”；建立对发展中国家的特殊“监督机制”，对最不发达国家享受的优先待遇进行监督。农业议题难度最大，协定同意为发展中国家提供一系列与农业相关的服务，并在一定条件下同意发展中国家为保障粮食安全进行公共储粮。本次谈判从最易达成的内容突破，评论普遍认为是收获了“容易采摘的果子”。

背后的冲突与妥协

1993年12月关贸总协定（GATT）乌拉圭回合达成协议决定成立世界贸易组织，1995年1月WTO正式成立。2001年多哈WTO第四次部长级会议正式启动多哈回合谈判，旨在塑造更公平的国际贸易环境，坚持开放的贸易体制，解决全球贸易不平衡问题，达成跨部门、跨问题的多层次协定，使发展中成员享受到全球贸易带来的好处。谈判涵盖了农业、服务贸易、知识产权、争端解决等多个领域。至今多哈回合已经历了六轮谈判，时间长达12年，过程曲折，难度极大。谈判的难点和焦点体现出了发展中国家和发达国家在构建国际经济秩序和贸易政策上的尖锐矛盾。

WTO发达成员和发展中成员之间、发达成员之间、老成员和新成员之间的利益分歧，主要表现在农产品关税削减和出口补贴等方面，特别是美国和印度之间的分歧，导致2003年和2008年谈判几乎陷于瘫痪。“政府采购透明度”和“贸易便利化”议题成为2003年9月的坎昆会议失败的直接导火索；以印度、巴西、中国为首的21国集团要求欧盟、美国等发达成员取消高额农产品出口补贴，同时削减国内支持；发达成员则要求发展中成员进一步开放服务贸易市场。农业问题更是贯穿多哈回合谈判的始终，根本原因在于发达成员和发展中成员立场和主张冲突。

此次“巴厘一揽子协定”是各方相互妥协的产物。谈判中，印度坚持要在农产品协议中为其预留过渡期，保证其国内农业补贴幅度超过10%时免于处罚，否则印度的“一票否决”将导致多边谈判的全面崩溃。最终，印度获得了“不确定期限”豁免条款。“容易采摘的果子”协议达成如此艰辛，一揽子协定反映出发达国家和发展中国家“同床异梦”的表象合作。下一轮谈判触及贸易议题核心内容，更是困难重重。

巨型FTA和区域性大国集团的挑战

欧盟、日本、美国之间启动建立巨型自由贸易协定（FTA），地区性大国为核心的区域集团冲击着WTO的地位，WTO遇到了前所未有的挑战，面临着被架空、被边缘化的威胁。

首先，从经济体量和影响力上看。目前，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判国已扩至12个，其GDP占全球经济总量的40%，贸易额超过全球贸易的40%。跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）一旦达成，将成为全球最大的自由贸易协定，覆盖世界贸易额的1/3，占全球GDP的1/2。2013年3月，欧日“经济合作协定”谈判正式启动，一旦建成其将占世界经济总量约1/3。TPP和TTIP主要面向高收入、中高收入国家，提出了“高标准”、“高度自由化”的新时期贸易规则。当前TPP和TTIP成员国共39个，约占WTO总成员的1/4，占全球经济总量约60%，并且不排除今后扩容的可能性。

如此一来，WTO未来是否将成为一个“不发达国家”成员俱乐部，或只是一个仲裁解决机构？显然，缺少美、欧、日等大国的WTO，坚守和维护国际贸易规则制定权的核心地位将成为空谈。

其次，从谈判议题和规则制定权来看，TPP和TTIP完全体现了以美国为主导的发达国家的利益，突出其对国际经济规则和贸易秩序主导权的控制。TPP、TTIP涉及新的贸易“横向议题”，主张的投资保护、市场竞争政策、政府体制透明化、阻止企业垄断等，都是“新加坡议题”下发达国家关心和主张的问题；劳工标准、环境保护等也由发达国家提出过。这些问题早在多哈回合启动之初就曾设想将其纳入谈判的内容，但遭到了发展中成员的反对，因此被排除在谈判议程之外。于是以美国为主导的发达国家“另起炉灶”，在双边和区域的自贸区平台上进行谈判，意图建立起有利于美欧等发达经济体的新时期贸易规则。一旦区域自贸协定达成了贸易新议题的规则，而WTO框架下对于这些问题的标准为零，那么TPP、TTIP将会成为“WTO Plus（附加）”，WTO将丧失其国际贸易规则治理惟一的核心地位。

可见，后巴厘岛会议时期，“早期收获”余下议程以及过去20年间出现的各类新问题仍将被持续争论下去，如何能避免WTO和WTO Plus分庭抗礼的局面？WTO如何才能抵御压力、重拾其权威性？

首先，双边和区域一体化组织越来越多，整合不同的自贸区，避免贸易规则碎片化，对接和协调不同FTA的原产地、投资、贸易便利化等规则，是WTO维护其核心治理地位的重要举措，也是WTO谈判的重要突破点；其次，以部门的开放带动全面开放，加速服务贸易、技术贸易谈判按照诸边项目谈判方式展开，逐步过渡、拓展到所有成员的多边框架。最后，中国应在WTO框架下发挥更为重要的作用，积极参与规则制订，提出既符合广大发展中国家利益又能推动多边贸易体制发展的建议。从长期来看，WTO多边贸易谈判符合国际经贸发展的趋势，也符合发展中国家平等对话权利和发展的需要。未来10～15年，更多的成员将谈判重心逐步回归到多边贸易谈判平台是大势所趋，应当发挥WTO的更大作用。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员）