探析集体土地征收的补偿问题

【摘要】随着城镇化的建设和社会的发展，越来越多的集体土地被征收来建设公共设施，征收主体是国家，而各级政府则是征收的实施主体。土地被征收后，所有权就转移给国家，而被征收人将永远失去土地的所有权和使用权。征收过程中出现的补偿问题关系到被征收人的日后生活，补偿标准过低、补偿方式单一、补偿程序不够完善，可操作性差、不公平、缺乏救济程序等，这些补偿问题困扰着很多被征收人。于是要健全集体土地征收补偿制度，通过扩大征收补偿范围、提高征收补偿标准和设立多种补偿方式（债券或股权补偿和替代补偿）来完善集体土地征收补偿相关问题。

【关键词】集体土地；征收；补偿

一、我国的集体土地征收

我国《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据该规定可知集体土地征收应该具备的两个前提是：①为了公共利益需要；②依照法律规定的权限和程序，且要维护被征地农民合法权益且要保障被征地农民的生活。

二、集体土地征收补偿存在的问题

（一）补偿标准过低

集体土地征收的补偿费是征地的核心问题，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中的规定，我国的土地被征收有四笔补偿费：（1）土地补偿金，其标准是征地的前3年内平均收成的6-10倍；（2）安置费，其标准是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗补偿费，按照损失多少补偿多少来计算；（4）土地上的附着物，按照损失多少补偿多少的标准。

土地的补偿金归集体所有；被征地的农民没有被安置的，安置费可以归其所有；青苗补偿费和土地上的附着物全部归土地使用者所有，其补偿范围仅限于和土地有直接联系的那部分的损失，其它间接的损失不在补偿范围内。地上建筑物实践中是依据组织实施征收的政府所制定的标准进行补偿，通常该标准较低。因此，土地被征收后农民能得到的补偿很少，无法满足他们的生活所需。

（二）补偿方式单一

1、不完全货币化方式。该方式为以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利。主要包括两个方面：将其户口转为城市户口和进行就业安置。

2、完全货币化方式。第一种方式在我国被长期采用，国家支付相对较低的经济代价就可获得土地。但是随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力市场调节，国家就缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放安置补助费，这对于大部分农民来说，不能从根本上解决他们的问题，他们的生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。

3、征收补偿程序存在的问题

（1）补偿程序的可操作性差。目前我国关于集体土地征收补偿程序的规定过于简单，补偿程序中的一些比较重要的事项没有明确规定，致使在实践操作中引发了很多争议。比如关于征收行为何时发生法律效力，是在批准征收决定的作出后、征收决定的公告后还是在支付补偿安置费用后等规定都比较模糊。

（2）补偿程序存在不公正。在补偿的过程中有规定公告和听证，但农民的实际参和听证得不到保障。征地补偿的方案是由各市、县人民政府的土地行政主管部门会同有关部门进行制定，然后通过公告来告知农民。被批准后的方案的公告，只相当于对征地的通知，告知相关人其土地被征收的事实，但没有赋予他们质疑该征地行为是否合法的权力。实践中有的村委会补偿的收益分配过程中并没有征求全村农民的意见，仅通过村务公开的方式公布征地的补偿款和分配情况，而且还存在不少村干部以村委会的名义截留、克扣或挪用补偿金等不公正现象。

（3）缺乏补偿纠纷的救济程序。现行法律规定对于补偿决定缺乏中立性，将裁决权交由政府行使。对补偿决定或补偿裁决不服可否申请复议或提起行政诉讼等问题也没有具体规定，使得补偿发生纠纷后缺乏相应的法律救济途径和程序。

三、完善集体土地征收的补偿问题

（一）扩大征收补偿的范围

目前我国土地征收补偿费用仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，这和其他国家通用的补偿范围相差太大了。所以应该按照我国的实际，结合国外的补偿范围，适当地扩大我国的补偿范围，将各种因征地而支出的必要费用等可确定和可量化的财产损失也列入补偿的范围，确保被征收人的合法权益不受到侵犯。这也会促进被征收人积极配合集体土地征收的工作，保证征收活动顺利进行。

（二）提高征收补偿的标准

我国目前的土地征收补偿标准不能反映出市场的价值规律和保证农民的生活水平恢复到征地前的水平。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高，这样才能更好地满足农民的需求和保障他们的生活水平。

（三）设立多种补偿的方式

除现金补偿外，我国也可以借鉴其他国家的考虑采取以下两种补偿方式：

1、通过股权或债券进行补偿。针对综合效益周期较长，收益稳定的一些重点的能源、交通和水利等基础建设的征地补偿，可以将农民的土地补偿费折成若干股份，在土地被征收后，该补偿费作为股份公司的基本财产，由股份公司的管理者进行经营管理，农民则按原承包土地的权益比例享有出资者的权益，也即股东权益，从而使农民不会因丧失土地的使用权而同时失去土地的收益权，这延续了农民与土地的关系，有效地保障了土地所有人的根本利益。也可以通过发放一定数量债券作为补偿的方式，来维持农民失去土地后的经济来源。

2、采用替代的补偿方式。替代补偿方式，是被征收人可以请求替代地补偿或者代偿地的方式。若是被征收人必须依靠土地维持其营业、职业或其他重要的工作，需用地人又可以提供适宜的土地作为替代地或代偿地时，则被征收人可以请求补偿其一块土地而不用现金补偿，被征收的土地与替代地的地价之差应该补偿给农民。这种补偿方式在土地资源丰富的地区比较可行，这样不但可以促进土地资源的充分利用，还可以维持被征收人原有的生活状况，一定程度上也可以减少需用地人筹措资金的困难。