房屋“模拟征收”能走多远

“模拟征收”的主导思想就是将被征收人从“要我征收”变为“我要征收”，突出了被征收人自愿、自主、自决的主体地位，把征收的主动权和选择权交给被征收人。

福州人苏奶奶的家在台江区的浦西村，相比较周边拔地而起的万宝商圈，这个日益凋敝的城中村，逐渐成了被遗忘的角落。从这座住了七十多年的老宅子里搬出去，住上宽敞明亮的新房子，苏奶奶的梦想一度触手可及。2011年，福州市政府将苏奶奶所在的浦西村和毗邻的江墘下村等地块列入市级重点房屋改造项目。

在实际的操作过程中，福州市采取了“模拟征收”的模式。即在政府尚未正式房屋征收决定前，征收人与被征收人协商并签订附有特定生效条件的征收补偿安置协议，在规定签约期限内，就地安置房建筑用地规划红线范围内的住户签约率达到100%，政府正式下达征收决定，征收补偿协议正式生效，进入搬迁期；签约率未达到100%，征收补偿安置协议自动失效，暂缓该地块的改造。

最后签约期限到了，浦西村、江墘下村棚户区437户业主中，有410户签约，签约率为93%，未达到100%签约率，征收补偿安置协议自动失效，房屋征收暂时中止。苏奶奶的新家梦无奈搁浅了。

痛则思变

福州并非第一个吃螃蟹的，在此之前的2008年初，成都市锦江区在旧城改造中，就采取了“模拟拆迁”的模式，按照预评估、安置补偿方案制定、签订模拟拆迁协议、公告、组织实施一步一步完成的，整个拆迁过程没有发生一起事件。

实际上，早在2004年浙江浦江县就试水“模拟拆迁”的模式，直接降低了当地的量，使得浦江县在一年内摘掉了“大户”的帽子。

近年来，随着经济和社会的发展，城市建设和旧城改造步伐不断加快，城市房屋征收工作量不断加大，各级政府都会遇到征迁难题：不拆迁，旧城不改造，环境难改善；要拆迁，群众有抵触，要求难满足。以房屋拆迁和居民安置为中心的城市征迁冲突，往往成为引发社会矛盾乃至恶性事件的“导火索”。据部门统计，从2002年到2006年的五年间，中国房屋拆迁案件每年都以40%以上的速度增长。而在上海，拆迁矛盾已经成为影响社会稳定的第一位因素。

以往的房屋征收大多按照政府规划，划定红线、公告、进行动员、解决问题、签订协议、组织实施等程序进行。按照成都市锦江区区委书记周思源的说法，这是一种“代民作主”的思维方式，是一种“先结婚、后恋爱”的运作模式。“开弓没有回头箭”，征收一旦启动，项目也就驶上了单向道，推进遇阻，要么抬高拆迁补偿标准，损害补偿公平和政府公信；要么采取强制手段，引发矛盾、纠纷。

因此，依法探索房屋征收工作的新思路和新方法，顺利推进旧城改造，已成为各级政府探索的新课题。而“模拟征收”的主导思想就是将被征收人从“要我征收”变为“我要征收”，把征收的主动权和选择权交给被征收人，实行人性化征收；与此同时，政府的姿态低了，问题暴露在拆迁之前，矛盾解决在萌芽之际，创新了城市管理模式。

不容忽视的风险

当然，“模拟征收”并非毫无弊端。它的试行涉及到一个适用性的问题，有学者认为这是一种有限的进步，其局限性源于以下三个两难困境：

程序正义VS实质正义

“模拟征收”作为一种全新的工作方式，其主要程序是先实行民意调查，以书面形式征询群众意见，公布房屋征收补偿安置政策，规定时间内有95%以上被征收户同意并自愿申请征收时，方可启动模拟征收；然后是模拟签订协议，在规定时间内达到100%的签约比例，所有模拟征收协议方可自动生效。

由此，从程序上凸显并保证了从“代民做主”到“由民做主”的执政理念，但是方式方法的改进，并不是治本之策，我们还有必要探寻房屋征收的实质正义。城市房屋征收或拆迁必然涉及政府、房地产开发商（拆迁人）、被征收人或被拆迁人三方的利益，而在利益的三者中，“被征收人或被拆迁人”总是处于社会弱势，其权利和利益最需要保护。因此，其实质正义在于应当保护被征收人或被拆迁人的人身自由权、财产权、劳动保障权和知情权等实体性权利，避免政府或商家的“伪公共利益”，并通过公正的制度安排予以确认。

多数人利益VS少数人利益

长期以来，个人对合法房产的处分权，往往淹没在改善居住环境、改善居民生活的整体呼声中。而一些开发商往往假“整体利益”之名，行强拆之实。模拟拆迁则把搬迁的主动权、选择权还给居民，让每一个业主都有维护自己合法房产不被强拆的权利，但100%签约率的要求，也面临影响同意拆迁业主利益的现实困境。有群众认为：政府如果这样做会把一部分强烈要求改造的住户和整个片区住户完全“抱死”，少数人不签约就可以导致拆迁项目中止，影响大多数人的利益。特别是少数“钉子户”往往推崇“先签约吃亏，后签约吃糖”的逆向思维，提出过高要求，一旦不能满足，就上访聚集。

另一方面，福州大学房地产研究所所长王阿忠认为，在这种新模式下，一种风险不能被忽视。“征收过程一旦进行不畅，有可能造成群众内部的分化，出现大多数群众对于少数群众的‘利益挟持’局面。尽管征收部门和群众之间的矛盾基本消除了，但是群众内部的矛盾产生了。最终，征收部门可以撤离，但群众之间的裂痕却很难弥补。”

行政行为VS民事行为

“房屋征收”是一种具有强制性的国家行为，是特指国家为了“公共利益”而改变土地、房屋及其他不动产的所有权，其征收人为行政主体（一般是县级政府）。“房屋拆迁”则是一种民事法律关系，是指建设单位出于“非公共利益”的目的，根据建设规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，并将该范围内的单位和居民予以安置。

“模拟征收”所涉及的相关法律问题有待进一步探讨与完善。“模拟征收”将拆迁补偿安置协商工作前置，在未作出房屋征收决定的情况下，由工作人员入户与房屋产权人或使用人商谈房屋拆迁事宜。这就涉及到行政和民事两方面的法律问题。同样，房屋拆迁必须取得相应行政许可。而模拟拆迁在操作上，属未经许可而预备实施，这是否违反行政法规规定值得商榷。

破解瓶颈

“模拟征收”力求将旧屋区改造办成惠民生、顺民意、解民忧的实事，折射出一种良好的趋势，各级政府有必要对此加以完善。

“模拟征收”需要一种制度认可和规范。可以通过设置模拟征收的主体、实施条件、实施程序和管理措施等，让人对政策、具体做法一目了然，使模拟征收既能充分彰显平等自愿的民法价值，又能凸显城市管理和维护公共利益的制度价值，依法有效地成为城市征收工作的助推器。

提高“模拟征收”的共识和意愿。“模拟征收”是在充分民意调查基础上实施的，既要充分征求不同群体的理性诉求，又要达成共识，降低征收成本，需要科学有效的工作方法，需要在遵循城市发展规律、科学制定城市建设和拆迁规划的基础上，充分利用报刊、电视、广播等多种形式，开展拆迁规划的宣传，提高群众对拆迁工作重要性的认识。与此同时，激发公众的积极性，使公众参与到城市拆迁工作中来，寻找城市建设与群众意愿的结合点。

构建“模拟征收”中相应的利益平衡机制。如何让矛盾消除在萌芽状态，让纠纷尽量减少，这是推动城市和谐发展的要求。特别是在满足“大多数人”意愿的同时，要注意探索“不想拆迁”的那部分民意如何应对处置？在政策法规、舆论导向和应诉等方面，建立一套有效的应对机制。另外，要把妥善解决贫困人员的住房困难作为拆迁工作的重点，制定特殊的政策，通过“减、免、缓”安置房款和办理共有权证等方式，确保贫困人员的安置。

房屋征收工作涉及面广，政策性强，事关公民的切身利益和社会稳定。“模拟征收”能否真正成为有效破解房屋征迁“瓶颈”的创新模式，我们拭目以待。

（作者单位：四川大学公共管理学院）