试论我国仲裁机构的法律地位

摘要：仲裁机构的法律地位之争实质上来源于《仲裁法》第14条的模糊化规定。目前理论界有四种观点：“事业单位法人”说、“社会团体法人”说、“民间组织”说以及“非营利机构”说。笔者认为，在改革的进程中我们将仲裁机构的法律地位界定为非营利机构，这样既符合我国仲裁机构与行政机关相脱钩的改革方向，又能很好地与国际上的仲裁机构相接轨。

关键词：仲裁委员会 法律地位 非营利机构 民间性

一、仲裁机构的概念及范围

仲裁机构是指有权根据仲裁协议受理平等主体之间的合同纠纷和财产权益纠纷并依法进行公正裁决的机构。关于仲裁机构的概念问题学者们并无太多争论，意见比较统一。但是对于仲裁机构的范围问题，学者们见仁见智，各抒己见。具体来说，主要有“广义说”和“狭义说”两种观点：从广义上来说，有学者认为“仲裁机构包括仲裁委员会、仲裁协会以及仲裁庭”[1]，也有学者认为“仲裁机构是指仲裁委员会及其所属的办事机构和仲裁庭三者统一的整体”[2]；从狭义上来说，“仲裁机构仅指仲裁委员会的办事机构” [3]。所以本文在讨论仲裁机构的法律地位时，首先需要对仲裁机构的范围进行界定。笔者认为，对于仲裁机构的范围界定不宜过宽，不应把问题扩大化，所以不能把仲裁庭、仲裁协会以及仲裁委员会这三种不同性质的机构放在一起，而应区分对待。同时，对于仲裁委员会及其下设办事机构，本文认为在某种意义上两者是同一个主体，没有必要详细区分。综上，本文所讨论的仲裁机构主要是指常设性的仲裁委员会，它不负责对某一仲裁案件的审理，主要负责日常事务的管理，保障机构的正常运行。

二、理论界有关仲裁机构法律地位的观点

我国《仲裁法》对于仲裁委员会的法律地位，仅规定了“仲裁机关独立于行政机关”，没有正面回答仲裁机构的法律地位是什么的问题。正是由于法律的模糊性规定，才为各地仲裁委员会的组建提供了可操作性空间。比如大多数地方参考《重新组建仲裁机构方案的通知》中“参照有关事业单位的规定”的条文，直接将仲裁机构定为“全民所有制事业单位”，而北京市仲裁委员会则是仲裁机构民间组织论的积极推崇者，认为仲裁机构法人定位应坚持民间化。[4]目前理论界主要有如下四种观点：

（一）“事业单位法人说”

持该种观点的理由之一是：国务院办公厅印发的《重新组建仲裁机构方案的通知》规定仲裁委员会在设置初期，政府“参照有关事业单位的规定，解决其编制、经费、用房等”，说明仲裁机构应参照事业单位进行管理。而在实际运作过程中许多仲裁机构把“参照”变成了“按照”，认为仲裁机构就是事业单位。理由之二是根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产而依法设立的从事社会公共服务活动的组织。仲裁机构的特点符合事业单位应具有的性质，应定位为事业单位。在我国，仲裁机构是由国家政府部门利用国有资产举办的，并由政府进行监督和指导的；仲裁不以营利为目的；仲裁服务带有鲜明的社会公益性。所以仲裁机构的上述特点符合事业单位应具有的性质特征，仲裁机构应采事业单位的组织形式。

（二）“社会团体法人说”

持该种观点的学者认为将仲裁机构界定为社会团体法人，有以下优势：（1）仲裁委员会将实实在在的与行政机关脱离暧昧关系，行政机关对仲裁机构“扶上马，送一程”也就送到这里为止，而仲裁的本质属性――民间性也在仲裁机构的法律地位得到最完整的体现。（2）市场的需求是最终决定仲裁机构生存的唯一尺度。因为仲裁机构的服务没有区域限制，所以他们之间的竞争也将使仲裁服务的质量不断提高，迫使那些能够适用市场的国内仲裁机构在国际仲裁市场上也能分得一席之地。同时“优胜劣汰”的竞争法则也让一些没有竞争力的仲裁机构退出市场，避免浪费社会资源。（3）仲裁机构社会团体法人的定位也让有志于参与仲裁市场的民间力量加入进来，如行业协会。只要行业协会符合仲裁法规定的设立仲裁机构的条件，就可以设立独立的行业仲裁机构。[5]

（三）“民间组织说”

宋连斌教授等学者认为，仲裁机构的性质属于民间组织，但在实践中我国的仲裁机构与民间组织却相去甚远，仲裁机构民间化之争为中国所独有。仲裁机构作为一种民间组织，却不能“民间化”的制度困境在于我国民间组织立法的缺失。尽管有“结社自由”的宪法保障，但我国民间组织立法仍存在“法律缺位”、“效力过低”等诸多问题。仲裁机构法律上的民间组织地位之解决路径包括对仲裁法、民间组织法和民法的修改和完善。但制度本身又不能完全解决仲裁机构民间化回归的问题，这要依靠理念、文化和政策的合力才能实现。“民间组织”并不必然仅仅包括“社会团体”和“民办非企业单位”两种类型，现行法规体系也只是将民间组织作为这两类组织的共同上位概念。无论作为一个法律概念还是作为一个学术概念，“民间组织”都需要存有一种开放性，以利于随着社会发展的需要和民间组织自身发展的实际情况，丰富其内涵或扩展其外延。

（四）“非营利机构说”

持该观点的主要理由是：仲裁机构从本质上而言是民间性组织，然而我国仲裁机构的行政色彩依然很浓厚。一方面，政府的介入和干涉困扰和阻碍了仲裁机构的发展，使其丧失了独立性，另一方面，仲裁机构对政府的依赖性很强，缺乏自我建设和发展的能力。因此将仲裁机构明确为非营利法人，不仅可解决其法律地位不明确所带来的困惑，而且能更好地实现仲裁机构的职能，消除仲裁机构行政化所带来的弊病。

三、对我国仲裁机构法律地位的探讨

（一）仲裁机构不应是事业单位法人

笔者认为，认定仲裁机构是“事业单位法人”是没有法律依据的。第一，国务院办公厅印发《重新组建仲裁机构方案的通知》规定：仲裁委员会在设置初期，政府“参照有关事业单位的规定，解决其编制、经费、用房等”，说明仲裁机构应参照事业单位进行管理。既然是“参照”，就说明仲裁机构并不是事业单位，否则，就是“按照”了。而且“参照有关事业单位的规定”并不是对仲裁机构进行管理，而是解决仲裁机构的困难，属于参照办理。第二，仲裁机构登记设立的依据不是《事业单位登记管理暂行条例》，而是《仲裁委员会登记暂行办法》，同时仲裁机构登记后获得的不是《事业单位法人证书》，而是《仲裁委员会登记证书》。第三，根据《仲裁委员会登记暂行办法》，仲裁委员会的登记机关是省、自治区、直辖市的司法行政部门，而不是《事业单位登记管理暂行条例实施细则》所规定的事业单位登记管理机关。

（二）仲裁机构不宜定位为“社会团体法人”

仲裁机构是“社会团体法人”的结论源自于《中华人民共和国民法通则》的法人分类。该种分类方式是具有“中国特色”的，与国外的“公、私法人”不同，但是却存在严重的缺陷。我国社会团体法人采取登记设立主义，但实质上是严格的实质审查，这样不利于仲裁机构独立健康的发展。另外，社会团体法人在我国的发展一直趋于弱势，并不存在足够的成功经验而使仲裁机构摆脱行政司法部门在其设立初期的控制力量而独立生长，难以保证在今后的发展中，彻底杜绝行政力量的侵蚀。所以，笔者不赞成“社会团体法人”说，这并不能对仲裁机构进行有效定位。

（三）仲裁机构也不宜定位为“民间组织”

“民间组织”的概念大致等同于“非营利机构”，都是指政府与市场之外的那部分公共领域，只不过“民间组织”的概念在不同国家有不同表述，如公益法人或者非营利法人等。笔者认为，不论是定位为“民间组织”还是“非营利机构”，其实学者们都是在试图还原仲裁机构的本性――民间性。但是，民间组织不是严格意义上的法律概念，也不是一个规范的用语，加之我国民间组织立法仍存在“法律缺位”、“效力过低”等诸多问题，而要解决这些问题则牵涉到对仲裁法、民间组织法和民法的修改和完善，任务繁重。所以，目前也不宜将仲裁机构界定为“民间组织”。

（四）仲裁机构应定位为“非营利机构”

笔者比较赞成将仲裁机构定位为非营利机构。关于“社会团体法人”和“民间组织”的相关法律法规虽然存在，但是并不完善，有许多亟待修改的地方，而如果仅仅寄希望于法规的修改和完善，又不能解决实质问题。所以笔者认为，将仲裁机构界定为非营利机构，借助于研究非营利机构的契机，进一步深化仲裁机构机制体制的改革，不仅能实现仲裁机构的民间化，而且阻力会小很多。随着中央构建和谐社会执政理念的提出，学术界对非营利机构的研究渐趋升温，非营利机构在国外的成功的运作模式可以为我国所借鉴。所以我们将仲裁机构的法律地位界定为非营利机构，不仅有利于加快仲裁机构民间化的进程，扫除制度性的障碍，也有利于促进政府职能的转变，促进社会和谐。

四、我国仲裁机构的法律地位的发展方向――非营利机构

国际上很多知名的仲裁机构，如英国伦敦国际仲裁院、美国仲裁协会、新加坡国际仲裁中心、中国香港国际仲裁中心等，都是非营利机构的管理模式。

（一）非营利机构的内涵

NPO，非营利组织或非牟利机构（Non-Profit Organization，NPO）是指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织所涉及的领域非常广，从艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等。非营利组织的运作并不是为了产生利益，这一点通常被视为这类组织的主要特性。然而，某些专家认为将非营利组织和企业区分开来的最主要差异是：非营利组织受到法律或道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。因此，当今社会中，非营利机构有时亦称为第三部门（the third sector），与政府部门（第一部门）和私人营利部门（第二部门），形成三种影响社会的主要力量。

（二）我国仲裁机构定位为非营利机构的合理性

1.非营利机构理论能够解释政府的财政支持

非营利机构的建构理论能够很好的解释我国政府对仲裁机构的前期投入。非营利机构提供的服务通常具有较强的社会公益性，代替政府为社会公众提供不可证约的公共服务，因此政府会给予他们一部分财政支持。比如说，在美国，非营利组织大多也是民间的，相当一部分是从事社会服务业，政府在财政上是支持的，这些机构在公共服务方面与政府是伙伴关系。所以，借鉴国外的理论和做法，将我国的仲裁机构界定为非营利机构是可行的。在我国，仲裁机构为社会的纠纷解决提供了另一种分流渠道，为市场经济的有序发展提供了另一层保障，究其服务性质而言，确属公共服务范围内。政府的财政支持也可以看作是对公共服务行业提供协助。

2.非营利机构理论能够深化仲裁机构的改革

非营利机构理论为仲裁机构不能归入任何一种法人类型提供了新的路径，同时也提供了一种新型的改革方案。非营利机构的定位既符合我国仲裁机构“去行政化”的改革方向，又能实现与国际上的仲裁机构相接轨。非营利机构理论已经对我国正在进行的医药卫生体制改革和科研机构脱钩改制产生了巨大的影响，比如医疗机构区分为营利性医院和非营利性医院，一些基础性研究领域的科研院所被确定为非营利机构，根据其公益性程度由国家财政负担经费。相信非营利机构理论也能对仲裁机构的改革产生深远影响，把仲裁机构作为非营利机构来认识和改制对我国仲裁事业的发展具有重大的现实意义。

参考文献：

[1]袁忠民.我国仲裁机构演变的研究[D].上海:华东政法大学博士论文,2005.5

[2]郑金波.中国仲裁机构定位研究[J].仲裁研究,2010,(3):81.

[3]林建文,黄伟民.我国仲裁机构性质浅析[J].商事仲裁法律报告,2005,1:84-85

[4]王红松.仲裁机构应定位为民间组织[J].理论前沿,2008,(20):37

[5]杨玲.论仲裁机构的法律地位――兼及我国《仲裁法》的修改[J].仲裁与法律,2005,(3):52