“紫薇园”变形记

近日，一篇题为《邵阳紫薇园“闯关”的力量之源》的报道被不少网站转载，文章指出，以农业开发区立项的“紫薇博览园”宣称占地3500亩，在被湖南省撤销后，几年内建设的却是建材城和别墅区。

农业项目为何变身商业地产？3500亩土地从何而来？邵阳“紫薇博览园”到底是否存在？建材城和别墅区是否违规？本刊记者专赴湖南邵阳，对此进行了调查。

4月12日，邵阳，雨一直在下。当地人称，这种雨在这个季节实在太寻常了。

对邵阳建民集团董事长黄建民来说，这一天不同寻常――国家土地督察武汉局局长常嘉兴来到了“紫薇博览园”。

三天前，《新京报》报道了“邵阳紫薇博览园宣称占地3500余亩，以农业项目立项，四年前被湖南省撤销，目前依然在进行商业开发”。“紫薇博览园”的开发商正是建民集团。报道立即引起国家土地督察武汉局局长常嘉兴的重视，他从北京火速赶至邵阳，没作任何停歇，坚持“先到现场看看”。

双龙山上，小雨淅沥，雾气蒙蒙。“这里以后就是观景台，可以看到紫薇花形成的两条巨龙，在山间盘旋。”站在双龙山的至高点，黄建民描述道，“我来之前这里都是荒山，土里含有锰，什么都栽不了，茶场都倒闭了。”黄建民的身后，一辆小型挖掘机正在作业，机身上印着“建民集团”的标志。

一份名为“邵阳紫薇花卉产业化开发工程项目”的控制性详细规划图在现场展开，规划占地231.43公顷，其中绿地117.77公顷，居住用地45.88公顷，商业文化娱乐医疗用地33.91公顷。放眼整个规划区，除黄建民所说的已经绿化的山头面积约500亩外，另有两处建筑物分外惹眼――山脚已经建成正投入使用的“湘桂黔建材城”二期，还有山腰初具雏形的数栋住宅。

“紫薇博览园”是个什么园 ？

相比“紫薇花卉产业化开发工程项目”，“紫薇博览园”的名气似乎要大得多。要解释两者之间的关系，还要从6年前说起。

2002年9月19日下午，邵阳市委、市政府、市政协领导率领邵阳市直有关部门负责人一行，来到邵阳市双清区现场办公。在此后形成的《关于建设紫薇博览园现场办公会议纪要》显示，“紫薇博览园作为邵阳市重点工程，由建民集团投资为主，邵阳市成立领导小组，指挥和协助建民集团具体组织实施该项目”。“紫薇博览园”的名称正式诞生，并定义为“生态园林项目”，规划面积250余公顷。

百度“紫薇博览园”，能看到邵阳电视台新闻综合频道曾经的一条消息：“市重点工程――紫薇博览园9月18号上午开工，建设邵阳山水园林城市又增添了靓丽的一笔……紫薇博览园项目是市政府承诺年内为民兴办的十一件实事之一，由我市龙头民营企业――建民集团投资兴建。园区毗邻湘桂黔建材城，东临邵大路，西接邵石路，北靠宝庆东路，东西长2.6公里，南北宽1.2公里，规划占地面积3300多亩，总投资近7亿元，工期5年，园内设有新华南路、邵州路等九条城区主干道，以紫薇花卉为主导产业，按照‘以花造景，以景怡人，以园兴商，以商建城’的思路，将建成一个以开发紫薇花卉产业、生产紫薇器物盆景为主的城市生态农业区和文化、贸易、园林生态、观光休闲、社区服务于一体的综合性多功能城市空间。”

2003年2月24日，建民集团向邵阳市计委提交了《关于请求批准邵阳紫薇花卉产业开发工程项目立项的报告》，项目名称并非此前所说的“紫薇博览园”。报告提出：“我公司决定出资在邵阳市石桥乡大坡岭一带的3000多亩荒山、荒坡上建设全国规模最大的紫薇花卉专业生产、加工基地。”邵阳市发改委副主任赵双云对此印象很深：“3500亩土地中，生产栽培区就占了3000亩，还有300亩紫薇花卉研究中心，200亩销售区。没讲要建房子，完全是个农业项目。”

两天后，邵阳市计委将项目建议书呈报至湖南省计委。又过了两天，2003年2月28日，项目得到了湖南省计委的批准，“同意紫薇花卉产业化开发工程建设项目”。

立项不到半年，2003年7月，国务院办公厅先后了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》等文件。2004年4月23日，在湖南省《关于撤销129个开发区的通知》中，“邵阳市紫薇博览园”名列其中。

记者在现场所看到的控制性详细规划，以“紫薇花卉产业化开发工程项目”命名，2005年由建民集团委托湖南仟府城市设计有限公司所作。

从整个过程来看，“紫薇博览园”最早产生，拥有一定的知名度，但从未获得立项批准，却在湖南省政府的撤销文件中榜上有名。“紫薇花卉产业化开发工程项目”虽经批准，但被撤销的却是传闻中的“紫薇博览园”，而占地面积3500亩的控制性详细规划仍沿用此名。对于记者的不解，邵阳市副市长周符波解释道：“这块区域，在建民集团和市民中俗称为‘紫薇博览园’。详规用‘紫薇花卉产业化开发工程项目’这个名称，只是沿用，便于称呼。”

“紫薇博览园、紫薇花卉产业化开发工程项目等，根本都不存在。”邵阳市发改委副主任赵双云介绍，如今的区域控制性详细规划内，已经获批立项的项目有11个，项目名称分别是：新华路等9条路建设项目、湘运汽车总站、湘桂黔建材城扩建、湘桂黔建材城拆迁安置地、紫薇花卉展示、建材城仓储用地、五金加工基地、建材城二期补征地、建材城二期安置地、建民集团高新建材加工厂、建民集团预制场等。

这11个项目和此前的“紫薇博览园”及“紫薇花卉产业化开发工程项目”有何关系？“纯粹两码事。”赵双云回答道。采访中，记者获悉，11个项目中9个项目业主均为“建民集团”，剩余的“新华路等9条路建设项目”及“湘运汽车总站”这个项目，建民集团也参与其中。“道路建设项目业主是邵阳市城市建设投资开发有限责任公司，湘运汽车总站是由邵阳市汽车运输总公司负责，不过不清楚他们和建民集团之间的协议。”邵阳市国土资源局副局长罗钢男告诉记者。

在项目审批材料中，记者发现，就在湖南省政府下文撤销“紫薇博览园”的两天后，2004年4月26日，“邵阳汽车总站建设工程”项目得到了邵阳市发展计划委员会的批复。然而，此项目的《建设用地规划许可证》核发日期却是“2004年4月25日”。在这份《建设用地规划许可证》上，“建设用地地点”一栏填写着“紫薇博览园”。

记者感言：

来到所谓的“紫薇博览园”，正是阴雨绵绵雾气霭霭的时节，所见所闻颇有几分雾里看花的味道。

被热炒且颇具知名度的“紫薇博览园”，其实从头到尾并不存在，却被明文撤销。曾一度获批的“紫薇花卉产业化开发工程项目”，未经过任何撤销手续，却实际名存实亡，因为原项目计划用地上新批了11个项目。

正因为是在老地方，又是原来的开发商，项目名称和项目性质的转变使得“紫薇博览园”备受争议。而原先的“紫薇花卉产业化开发工程项目”名称，至今仍出现在绝大部分政府部门的相关文件中。

“控制性详细规划”如何控制 ？

“详规是我们找湖南仟府城市设计有限公司做的。”黄建民说。2006年1月25日，《邵阳紫薇花卉产业化工程开发项目控制性详细规划》（以下简称《详规》）获得了邵阳市规划委员会的批复：区域规划面积为231.43公顷，其中绿地（包括花卉产业）117.77公顷，居住用地45.89公顷，商业文化娱乐医疗用地33.91公顷，工业用地3.11公顷。

记者随后了解到，在《邵阳市1997～2015年城市总体规划》（以下简称《城规》（1997～2015年））中，此区域均为“生产防护绿地”。正因为如此，2003年“彻头彻尾的农业项目”能获批准，现在具有明显商业开发性质的控制性详细规划为何仍能获批？邵阳市规划局副局长罗剑波向记者解释道：“如今我们依照的是新版城市总体规划，即《邵阳市2004～2020年城市总体规划》（以下简称《城规》(2004～2020年)）。”在罗剑波向记者展示的《城规》（2004～2020年）中，“紫薇花卉产业化工程开发项目”所在地已经完全属于“城市建设用地”。

修编邵阳的城市总体规划，邵阳市的理由是“受经济社会发展规律的牵引”。“在上一版城市总体规划中，建设用地只有54平方公里，新的城市总体规划的建设用地达到了80平方公里。以前邵阳市发展重心在北边，随着洛湛铁路的开通，以及上瑞高速公路的开工建设，邵阳发展方向明显南移，以往的城市总体规划已经不再适应市场经济发展。”邵阳市规划局总工程师刘亮成告诉记者， 2004年，湖南省建设厅同意邵阳进行城市总体规划调整。2005年5月，新的邵阳城市总体规划纲要成果通过了湖南省建设厅的评审。

“2006年1月，我们将《城规》(2004～2020年)报到了建设部，一直没有批下来。为此，我们专门跑了好多次北京，至今没有反馈相关意见。”说起申报过程，罗剑波有些无奈。

国土资源部规划司土地规划处薛萍告诉记者，按照规定，邵阳的城市总体规划修编必须经过湖南省政府的批复。罗剑波所说的“通过了湖南省建设厅的评审”，“已报到了建设部”，只是修编报批的一个必要过程，在建设部核定规模批复后，湖南省政府下文批准，此规划修编才算正式生效。

2006年1月23日，建民集团报送了《邵阳市紫薇花卉产业化开发工程项目控制性详细规划》，两天后便获得了邵阳市城市规划委员会的批复。记者在批复文件中看到这样的文字：“该规划设计成果基本符合《邵阳市城市总体规划修编纲要（2004～2020年）》和有关规范的要求。” 而此时，正是罗剑波所说的《城规》（2004～2020年）报给原建设部审批的时间。

《详规》的批复文件抬头便是“邵阳市建民集团”，周符波解释道：“邵阳属于湖南省的欠发达地区，市本级财政有限，所以由建民集团做《详规》，我们负责审批。在企业做《详规》前，我们专门下达了规划条件书。”记者找到了这份“规划条件书”，由邵阳市城市规划管理局2004年3月1日下达，全称是《紫薇博览园区域控制性详细规划设计条件通知书》，条件书中注明“设计依据为《邵阳市城市总体规划》（1997～2015）”。

记者感言：

记得有位市长在向媒体介绍其经济成果时称，该市在出让土地使用权的时候，绝不出让没有做好详规的。在很多城市，开发商选中了某块地，就由他们来做详规，然后到规划局审批。一般而言，每平方公里的控制详规要几十万的设计费，规划局没有这笔钱，就变成哪个开发商要开发的时候，请你自己掏钱做详规。这位市长直言，正因为如此，里面有各种参数和开发商的意图连在一起，所以别的开发商要来参与招投标，一般会比较麻烦，这样就把土地市场搞乱。

如果说由开发商来做详规，是在“欠发达地区”不得已而为之的话，那么从《邵阳市紫薇花卉产业化开发工程项目控制性详细规划》的诞生过程来看，其中的疑点可谓多矣。首先，下达详规设计通知书时，依照的是当时的《城规》（1997～2015年），在此版《城规》中，该项目计划用地为“生产防护绿地”，而在批复详规时，参照的是修编后的《城规》（2004～2020年），该项目用地为“城市建设用地”。其次，《城规》（2004～2020年）至今仍然没有获批，应该说是并未生效。再次，《城规》（2004～2020年）上报建设部核定规模的时间，又恰好是邵阳市城市规划委员会批复开发商所做详规的时间。

建材城是怎样建成的 ？

站在黄建民所说的未来的“观景台”前，能看到山下新建成的“湘桂黔建材城”二期。十多个巨型充气球形成的红色门廊，彩色横幅和广告图片，时不时传来鞭炮声，无不显示着建材城二期新入住业主的热切期盼。一位经营厨卫品牌建材的商户告诉记者，他买的二期门面每平米近5000元。

二期往西几百米，就是建于1996年的“湘桂黔建材城”，拥有建筑面积近7万平方米，商业店铺500余家，是邵阳市有名的建材经营场所。在邵阳市政府提供的情况说明材料中，有这样一句话：“该建材城为建民集团所有。”

2004年4月23日，湖南省政府下达了撤销“邵阳市紫薇博览园”通知。5天后，邵阳市发展计划委员会下达了《关于邵阳市湘桂黔建材城扩建工程立项的批复》，同意邵阳市湘桂黔建材城公司按城市规划要求择址双清区大坡岭以北，扩建邵阳市建材市场，总建筑面积6.8万平方米，主要内容包括停车场、装饰材料、酒店用品、日杂、陶瓷等建材材料等。

事实上，早在2004年3月29日，邵阳市城市规划管理局就批准了邵阳市湘桂黔建材城扩建规划用地红线图，其红线范围内用地共18.2751公顷。2005年1月，湖南省政府批准邵阳市湘桂黔建材城扩建用地共18.2934公顷。2005年10月9日，邵阳市城市规划管理局核准了红线范围内的用地规划条件，出具了《邵阳市国有土地使用权用地规划条件书》。

由于这宗地被双龙路分割为东西两个用地区，2005年10月，建民集团开始先行实施双龙路以东15、16、17号地块的场地平整和周边城市公共道路建设。在此区域内，因原有7宗建设用地未达成收回土地使用权补偿协议，房屋拆迁未完成，尚未实施场地平整和周边城市公共道路建设。

2006年11月29日，《邵阳市湘桂黔建材城二期15、16、17号地块修建性详细规划》获得批准，规划总用地面积7.649公顷。此时，距邵阳市发展计划委员会批复项目已逾两年零七个月。2004年4月的工程立项批复上，明确写着“工程建设期为两年”。

邵阳市国土资源局地产科的工作人员告诉记者，2004年底，邵阳市国土资源局将这一扩建用地报湖南省国土资源厅审批，报批土地税费由邵阳市建民集团垫资支付。罗钢男告诉记者，取得用地批文后，征地拆迁工作由邵阳市国土资源局征用地事务中心负责，征地拆迁安置补偿费则由邵阳市建民集团置业有限公司出资支付。

“根据市委、市政府领导批示，支持邵阳市建民集团置业有限公司筹措资金实施征地拆迁和土地前期开发，邵阳市国土资源局于2005年10月底办理了该建设项目批准用地范围内可出让土地的预出让手续。” 2008年4月11日，在邵阳市国土资源局地产科提供的该项建设用地供应情况说明中，有这样一段话。关于“预出让”的做法，邵阳市副市长周符波再次表达邵阳的财政十分薄弱，这属于“穷有穷的搞法”。周符波坦言：“操作过程中的确有些不规范的方面，主要还是因为邵阳的基础设施和生态建设都比较薄弱。”

据介绍，2007年4月21日，经邵阳市政府批准，邵阳市国土资源交易中心将其中的6.2558公顷挂牌出让。5月28日，邵阳市建民集团以3660万元竞得该宗土地使用权。记者从有关资料获悉，在此前两个月，湖南万源评估咨询有限公司对此宗土地的评估价为3659.67万元。

因为建民集团出资支付了报批土地税费、征地拆迁安置补偿费和土地前期开发费，土地出让方案规定，土地出让纯收益按成交价款的40％收取，剩余的60％作为建民集团前期垫资的包干经费。按照此规定，建民集团应交土地出让纯收益1464万元。一年时间过去了，建民集团仍欠交581.1万元。邵阳市国土资源局地产科的工作人员表示，自该宗土地挂牌成交以后，多次催促邵阳市建民集团缴纳剩余欠款，但建民集团坚持认为前期投入3500万元，一直拖欠。所以，邵阳市国土资源局至今未与建民集团签订《国有土地使用权出让合同》，也没有办理土地使用权登记发证手续。

记者发现，建材城二期共7排联体房屋，高的七层，低的四层，一层为门面房，部分建有地下仓库，楼上大都为住户。黄建民称，建材城二期建有住宅276套，总面积35880平方米，其中产权调换安置房192套，商品住宅房84套。此外，一楼商铺门面569间，总面积22760平方米，二楼室内卖场20050平方米。

黄建民称，建材城二期于2006年动工，2008年2月预售。在采访过程中，记者发现，没有业主对建材城二期的土地使用权问题感到担心。他们也并不知道，张灯结彩开门迎客的建材城二期并没有获得国有土地使用权证书。

记者感言：

因为“穷”，所以报批土地税费、征地拆迁安置补偿费和土地前期开发费由开发商垫付，于是，土地出让方案中规定，土地出让纯收益按成交价款的40％收取，剩余的60％作为开发商前期投入的包干经费。“预出让”的结果，是最后由负责把“生”地变“熟”地的开发商竞得该宗土地使用权。

成功竞价后，开发商坚持认定前期投入过多，拒绝支付欠缴的土地出让金。没有取得国有土地使用权证书的开发商，为何能让所建楼盘如此顺利地开工、建成、售出并开张营业，令人深思。

除了紫薇，还种“别墅” ？

虽然“紫薇博览园”和“紫薇花卉产业化开发项目”都已经不存在了，湘桂黔建材城二期正传来新业主入住的鞭炮声，可是，不论在用地现场，还是在此后介绍情况过程中，黄建民都会不时将话题转到“紫薇”上。

在湘桂黔建材城二期，记者看到了名为“紫薇博览园规划图”的巨幅彩色图片。在错落有致的各种建筑物中，有两条红色的“龙”点缀其中，这就是黄建民心中的“双龙夺宝”。黄建民称自己是在2002年湖南省首届花卉博览交易会上看到“紫薇”的，他随后向记者出示了“紫薇”荣获金奖的证书。他说从那时起，他就有了在邵阳建紫薇观光旅游文化长廊的念头，并聘请了金奖获得者湖南农业大学的吴铁明教授等前来指导。

据周符波介绍，双龙山原属于石桥乡茶场的农用地，在控制性详规中，这一区域属于花卉种植用地。由建民集团与乡茶场协商，委托市征用中心对460亩土地进行了丈量测算补偿。周符波称，“该块地目前所有权未变，土地性质未变”。

此后，黄建民出示了一份由石桥乡茶场出示的《茶场荒山植树的情况说明》。“我们石桥乡茶场属于困难集体农场，几年来一直效益很差，不仅发不出工资，常常连基本生活费也没有保障。”在这份落款日期为“2005年3月3日”的说明中，石桥乡茶场“为解决全场职工的生活困难，同意一次性补偿到位后，先在这些已规划为绿化用地的荒山上植树造林”。

记者前后两次来到双龙山，都能见到工人们在雨中栽种树木的情景。抢时间、赶工期栽种的不仅是“紫薇”，还有山腰的几栋住宅。施工现场，工人们也正忙个不停。国家土地督察武汉局的工作人员上前询问，工人称，住宅建于2007年11月。此时，正值全国土地执法百日行动期间。

记者在现场看到，连体住宅已经封顶，共建有四排，均为三至四层。从建筑格局来看，能明显区分出单元房来。每户底层都设有车库，与一般的连体别墅差别不大。黄建民解释，在这里盖房子主要有两个考虑，一是紫薇花木管理人员办公和住房用，二是给股东居住，三是管理花木所需仓库。

“这是管理接待住房”，黄建民坚决否认“别墅”的说法。他不止一次地提到，“吴铁明教授来了也要有地方住吧。”在湘桂黔建材城二期，记者和几位业主提起这处正在建的房子，有人立刻反应道：“你是说山上的别墅啊！”邵阳市建材城个体协会副会长王惠民接受了记者的采访，他直言：“现在建的就是连体别墅，规划中还有不少独体别墅。据说先预交5万元就能买，建材城就有很多人买。”王惠民提供了他所知的已经缴纳“别墅预交费”的几位人员名单及其联系方式，而记者在此后与之联系，均回复“你打错了”。对于黄建民所称的“管理接待住房”，王惠民只是告诉记者：“你可以到建材城区问问，所有人都会说这是别墅。”

如今，可确定这处在建房屋占地为26亩。“原是茶场的职工用房，不过一亩地左右。”邵阳市国土资源局局长谢景峰坦言，对于这处已经建成一定规模的房屋，邵阳市国土资源局此前并不知情，既没有接到建民集团的重建申请，也没有接到任何违法占地的举报。

面对国家土地督察武汉局的质询，建民集团给出了这样的解释：“我们过分强调了安全意识，忽视了依法依规及时办理用地手续的原则。”黄建民告诉记者，原来的茶场职工用房早已经破烂不堪，所以建民集团推掉原有房屋，重建了现在的房子。

“我们疏于监管。”这一违法占地事件，让邵阳市国土资源局的工作人员非常头疼。罗钢男告诉记者：“2007年11月开始建，一开始在打地基，我们没有发现。再往后，雪灾中邵阳受灾很严重，我们都忙于抗击雪灾和灾后重建，真不知道房子是怎么建成的。”

国家土地督察武汉局调查组认为，邵阳市国土资源局要对巡查不到位、监管不力问题进行认真检讨，查找原因，吸取教训，采取措施，提高管理水平和依法行政能力。调查组建议邵阳市政府，立即组织有关部门，对该区域规划范围内各类用地进行全面清查，针对存在的问题进行认真整改，完善手续，堵塞漏洞，规范用地行为。此外，调查组还对征地补偿费用等问题进行了详细调查了解，要求邵阳市政府采取多种措施，保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。这些意见，已经得到邵阳市委、市政府的积极回应。

据悉，国家土地督察武汉局已经责成邵阳市国土资源局立即立案查处建民集团非法占地行为，责令其停止施工，接受处理，并请湖南省国土资源厅对该案挂牌督办。4月14日，湖南省国土资源厅执法监察总队已向邵阳市国土资源局发出案件督办函。

记者感言：

坊间和开发商各持己见，我们无从得知是否真的作为别墅“预售”。但是从湘桂黔建材城二期无“证”开张的热闹场景来看，如果不是在建过程中被媒体曝光，很难预料这四排连体住宅的最终结果。

到底是不是别墅，又原本要作何用途，姑且不论。非法占地，本身就是大问题。正如国家土地督察武汉局调查组所言，事件的发生和发展证明了国土资源管理部门巡查不到位、监管不力等未履行职责问题。

好在，并没有出现坊间传说的“独体别墅”。而且，紫薇正在抢种中。种紫薇，就意味着在“紫薇花卉展示”用地上，暂时不会再被“种”上房子。