河北省农村社会养老保险存在的问题及对策分析

建立和完善同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，为农民提供有效的养老保险，是破解“三农”问题的必要举措，也是实现全面建设小康社会战略目标的重要保证。长期以来，中国农村一直实行的是以土地保障为基础、以家庭养老为主要特色的养老保障模式。改革开放以后，特别是实行农村家庭联产承包责任制和经济体制改革步入市场化轨道以后，农村集体的养老保障功能趋于消退，传统的家庭养老保障也与社会经济发展的要求愈来愈不适应，由此导致的农村养老问题及相关的社会矛盾日趋凸显和严重。为此，国家民政部于1987年开始在部分地区开展农村社会保障改革的试点工作，重点是探索建立现代意义的农村社会养老保险制度。在试点的基础上，1992年民政部又制定出台了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），这标志着我国农村社会养老保险制度建设工作的正式开启。

河北省的农村社会养老保险制度建设在《基本方案》下发后的一段时间内曾取得较大进展，但自1999年国务院决定对农村社会养老保险进行规范整顿，并停止开展一切新业务后，又一度趋于停顿，致使一些投保农民对社会养老保险失去信心，并在很多地方出现了农民大规模退保现象。此后，全省在一定层面上的农村社会养老保险制度建设及相应的改革探索虽然一直没有停止，并在部分地区和一些局部领域逐步走向深化，取得了一定成绩，但从全省农村社会养老保险实践来看，目前也是问题多多，农村社会养老保险制度建设工作依然任重道远。

一、河北省农村社会养老保险存在的主要问题

1.缺乏权威有效的法律规范

河北省农村社会养老保障制度的建立，主要依据是民政部下发的《基本方案》和各级主管部门下发的业务指导性文件，从总体而言，缺乏国家法律规定和政府权威文件的支持。河北省农村社会养老保险开展20年来，曾两次被有关方面指责为加重农民负担。1997年，省政府在全省范围内进行减轻农民负担大检查，对主要的农民负担进行媒体曝光，其中农村社会养老保险就位居榜首。1999年以后国家对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止一切新业务的开展，全省的农保工作即陷入停顿状态，致使许多投保农民产生误会，对农村社会养老保险失去信心。这些影响一直持续至今。

2.观念上的错误思维

表现在对开展农村社会养老保险的思想认识不统一，没有形成全社会的共识。特别是农村干部和农民的短视，认为农民主要是土地保障和家庭保障，不需要社会保障。这些错误的观念极大影响了农民投保的积极性，对有效开展农村社会养老保险造成了极大的滞后影响。

3.农村社会养老保险基金来源不足

现在实行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，自给来源不足，吸引力小。河北省的农村养老保险普遍相对落后，农民只靠土地过日子，收入较低，“个人缴费”显然已对他们的生活造成了一些负担；而“集体补助”由于1979年后农村实行了生产承包责任制，使很多地方集体经济逐渐消失，集体补助只能在部分地方或部分人身上得到体现，而这一补助有时又不到位或者数额非常小，根本起不到实质性的作用；至于“国家政策扶持”，仅是对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外其他扶持政策很少，但是由于集体经济的名存实亡，税前列支也成为一句空话。

4.参保比例低，财政投入规模小，保障水平弱

截止2007年底，河北省农村参保人数为246.27万人，占农村人口的4.51%，领取养老金的人口为8.92万人，其中还包含失地农民加入养老保险的人数。领取农村社会养老保险金的农民大多都低于最低生活保障水平，与城镇相应水平做比较，存在很大差距。农村社会养老保险主体依然是传统的家庭养老或以个人积蓄为主的养老模式，缺乏社会共济和互。参保比例低，加上政府财政投入力度与规模不大，与河北省老龄化人口规模不协调，造成了保障水平薄弱。

5.农村社会养老保险基金的管理不够规范，保值增值困难

经过1999年以后的整顿规范，全省农村社会养老保险管理，特别是基金管理的混乱状况得到了一定程度的遏制和改变，但仍存在诸多管理监督体制和机制方面的不健全、不规范。一是管理机构上下不对口、不贯通。1998年农村社会养老保险机构开始由民政部门移交到劳动与社会保障部门，虽然目前县级机构的移交工作已基本完成，但乡级机构仍有50%以上尚未建立，上下不能贯通，各项政策不能一贯而下，管理上很不顺畅。二是没有建立起专门的基金监管机构，不能形成有效的监督机制。到目前为止，仍没有建立起完整统一的基金管理制度、运营制度及基金检查监督制度，基金管理、调度随意性较大，存在很多的管理漏洞和风险隐患。按照规定，河北省农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。但是近10多年来银行的存款和债券利率国家曾多次调动，再加上通货膨胀的影响，又缺乏合适的投资渠道，没有专门的理财人员，农村社会养老保险基金甚至出现了负增长。由于国家没有相关政策，河北省农村社会养老保险基金管理不规范，基金管理中缺乏监管力度，加上没有相应的保险基金的保值增值措施及风险防范措施，这些都威胁着基金安全。

二、解决现行农村养老保险问题的对策及建议

1.加强农村社会养老保险的立法工作

农村社会养老保险是社会保险制度的重要组成部分，应当从法律上明确，并且应当受到法律的保护，通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度。只有通过法律的强制性、约束性、权威性，明确农村社会养老保险工作的参与性，才能推动农村社会养老保险工作的开展，使农村社会养老保险成为人人参与、人人享受的制度。省人大应会同政府有关部门广泛调查研究，力争尽快出台一套适用全省、较完备统一的基本法律规范，以规范农村社会养老保险工作。

2.加大舆论宣传力度

首先要提高各级领导干部的认识，把这项工作当作促进农村稳定、建立和谐社会、密切干群关系，树立良好形象的大事来抓。其次各新闻媒介要加强对农村社会养老保险的宣传力度。同时要加强政府对农民的组织引导力度，使社会形成关心和支持农村社会养老保险事业的氛围，共同编织一张老有所养的农村社会养老保险保障网。

3.多渠道筹集农村社会养老保险基金

在坚持农村社会养老保险基金“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给与政策扶持”的前提下，完善农村社会养老保险基金筹集办法的同时，加大多渠道筹集资金力度。筹集农村社会养老保险基金可以采取多种筹集渠道，如以交费形式筹集资金、以交税形式筹集资金、以农产品代现金缴纳保险费等。同时提高财政对农村社会养老保障的支持能力，并根据不同地区的经济状况向农村社会养老保险部门落实财政补贴，对贫困地区的农民要给予政策倾斜，财政给予适当补助，从而推动河北省农村社会养老保险体系的建设。

4.增加政府财政投入

农村的老年人是社会的最弱势群体，更需要政府的帮助，缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。针对目前集体补助的比重很小，国家的扶持微乎其微这种情况，应当提高集体补助的比重，加大政府的扶持力度。政府每年应投入一部分专用资金，使农村的社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”及“福利性”，这样才能真正调动起农民投保的积极性。财政补贴具体实施办法可以借鉴迁安市的成功经验。

5.加强农村社会养老保险有效监管机制，提高保险基金的保值增值能力

加强和改进河北省农村社会养老保险的管理工作，逐步实现规范化与制度化管理。农村社会养老保险工作要加强省、市、县、乡、村纵向管理，定期开展业务指导、工作检查、财务监督工作，强化约束机制和奖励机制，加强横向监督力度。同时要加强对农村社会养老保险管理人员的业务培训，努力提高管理人员的业务素质和管理水平。针对目前农村社会养老保险基金的增值工具受到限制，政府应有针对性地制定专项基金政策，保证农村社会养老保险基金增值率达到略高于一般银行存款利率和国债利率的增值目标。对此，近期可以考虑：（1）随着商业银行体制的改革，统一规定将农村社会养老保险基金存入政策性的农业发展银行，并规定对其实行特殊政策，给予其略高于一般银行存款利率1-2个百分点的利率优惠；（2）专门发行略高于一般国债利率的农村社会养老保障特种债券。这既是目前确保农村社会养老保险基金稳定增值的有效措施，也是政府为农村养老保险提供政策支持的必要体现。从长远来讲，随着资本市场的发育和农村社会养老保险基金管理和运营水平的提高，应考虑进一步拓展基金增值渠道。国际劳工组织提供的资料表明，世界上允许社会保险基金进行投资运营国家的基金投资比例一般是公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，有担保贷款11%。目前，我国城镇职工的社会保险基金借鉴了国外的经验和做法，已经允许进行资本市场投资。一旦时机成熟，农村社会养老保险基金也应按不同比例介入更多的投资领域。

（作者单位：河北农业大学经贸学院）