公共项目治理绩效度量研究

基金项目：国家自然科学基金项目（70872084，71272017）

作者简介：严玲（1972-），女，湖北鄂州人，教授，研究方向为公共投资与公共项目管理；贺星红（1987-），女，山西临县人，硕士研究生，研究方向为公共投资与公共项目管理；邓娇娇（ 1981-） ，女，贵州六盘水人，博士研究生，研究方向为公共投资与公共项目管理。

摘要：将关系治理纳入以正式契约治理为主的公共项目治理形成二维治理框架，构建公共项目治理绩效度量概念模型。提出了公共项目契约治理和关系治理二个维度核心要素，随后通过三个关键问题，即量表开发、采用结构方程模型揭示契约治理和关系治理二维构面的关联作用机理、运用多案例研究等验证公共项目治理绩效度量概念模型的有效性。

关键词：公共项目；治理绩效；度量概念模型；契约治理；关系治理

中图分类号：F284文献标识码：A文章编号：1001-8409（2013）10-0131-04

Research on the Measurement of

Public Project Governance Performance

——The Theoretical and Empirical Framework

YAN Ling1， HE Xinghong1， DENG Jiaojiao2

（1. School of Management， Tianjin University of Technology， Tianjin 300087；

2.College of Management and Economics， Tianjin University， Tianjin 300072）

Abstract： This paper shows core elements of two dimensions in project governance， including contract governance and relationship governance. On this basis， it builds three key problems of empirical research， including scale development； using structure equation model （SEM） to reveal contractual governance and relational governance’s role mechanism which are associated in twodimensional frame surface； using the case study method and so on； which three steps verify the effectiveness about the measurement of public project governance performance.

Key words： public project； governance performance； concept model on the measurement； contractual governance； relational governance

1引言

公共项目建设规模大、运营周期长、资金投入多、利益相关者庞杂，增加了项目管理的难度。因此，人们为改善公共项目绩效而不遗余力，在项目管理技术层面取得了一系列成果。随着项目治理的提出，公共项目治理成为项目治理理论的重要分支之一，且相关研究已经证明公共项目治理能有效改善公共项目绩效[1]。尽管模糊的描述必不可少，但目前研究获得的结论还难以精确分析公共项目的治理状况，导致决策者所提供项目治理的制度安排针对性不足，甚至出现悖论。可见，公共项目治理理论已发展至亟需解决精准性描述、定量化研究及模型化分析的阶段，而公共项目治理绩效的衡量成为解决该问题的关键。

公共项目是一个多主体参与的临时性社会网络组织，其治理环境远不及公司治理和公共治理严格，大量非正式的关系治理机制发挥着重要作用。早期的治理研究将项目组织视为正式的、稳定的指令关系，强调正式的契约治理，要求责权利统一，反映了有限理性约束下对机会主义的克服，包括合同约束、规章、规程、监督等[2]。随着研究的深入，一些学者意识到项目根植于复杂的社会环境中，它不仅是临时性契约组织，更是临时性社会网络组织[3]，因而，在复杂的制度环境下公共项目治理无疑应强调以社会网络为特征的非正式的关系治理[4]。因此，本文拟在契约治理与关系治理的视角下开展公共项目治理绩效度量的研究。

2国内外研究现状及发展动态分析

2.1公共项目治理优化及治理水平评价相关研究述评

鉴于项目治理对项目绩效的影响，大量研究都围绕项目治理的优化展开，主要包括：

（1）治理结构优化的研究主要指向了项目治理结构对项目交易方式、项目管理模式创新的影响以及项目治理结构的定量描述。大量研究集中于PPP项目，分别对项目公司的股权结构、项目控制权和模式选择的研究[5]，并运用社会网络分析（SNA）对项目组织的网络结构及其对应的治理结构的定量研究[3，6]。这些研究证明了项目的治理结构对项目管理的成效有很大影响。

（2）治理机制优化的研究则主要揭示治理机制如何影响公共项目的绩效。在复杂的项目委托关系下，风险分担、激励机制是最重要的治理机制[7]。尤其是公共项目PPP项目中的大量风险都将转移给私营者来应对，故而PPP项目治理机制的研究，更是主要聚焦于如何通过风险分配来实现对项目参与方的规制[8]。

上述理论和实证的研究极大地推动了项目治理理论的发展，并逐渐意识到精准化研究能更有效地支持项目决策。随之，有研究开始尝试公共项目治理水平评价研究，如梁永宽[9]探讨了建设项目实施阶段合同治理与关系治理对项目管理绩效的影响，进而衡量了合同治理水平和关系治理水平。严玲和尹贻林[10]以及尹贻林和杜亚灵[11]构建了代建制下公共项目治理水平的评价体系，以论证治理与绩效之间的关系。但是，这些研究对公共项目治理内涵的剖析没有从契约治理与关系治理整合的框架出发，因而衡量治理水平的核心要素差异较大，评价指标的拆解也主要基于实效和经验，没有进行检验，故所构建的治理水平体系难以有效判断治理状态，所提出的治理优化策略也不足以支持决策。

2.2主流治理理论治理水平度量的相关研究

公司治理和公共治理这两种主流治理理论开展治理水平评价的研究进展为公共项目治理定量化研究、模型化分析的开展提供了理论和方法上的借鉴，主要集中在三个方面：

（1）强调以反映治理状况的核心要素来构建治理水平评价理论框架。公司治理制度依赖于宏观环境和公司微观环境[12]，因此公司治理评价体系的适用范围，评价体系的理论框架存在差异，进而评价内容也各有侧重[13]。但是，无论哪种治理评价体系都要首先建立起得到公认的核心要素。

（2）基于治理核心要素的治理水平评价指标设计。尽管公共治理评价指标体系多种多样，但其指标都需要围绕治理的核心要素来设计，才能达到评估的目的[14]。对于业已形成的公共治理评价体系，俞可平[15]指出公共治理评估难度大的原因在于评估指标体系的操作性和可行性低，测量治理指标的相关数据难以获得且缺乏可靠性等问题。

（3）治理水平评价理论模型的检验及实证。随着研究的深入，公司治理评价体系的合理性成为公司治理评价研究的另一项重要内容。然而利用公司治理指数开展的实证研究却得出了公司治理与公司绩效正相关或者无关两种迥然相异的结果[16，17]。这说明公司治理的评价指标缺乏必要的有效性检验[18]。可见，在评价理论框架基础上形成的治理评价体系所构造的指标能否反映治理的真实情况有赖于对评价指标有效性的检验。

3公共项目治理绩效度量模型的二维理论框架构建

3.1公共项目治理绩效的概念界定

主流治理理论强调治理的终极目标是实现善治，形成了治理水平与治理绩效的交互探讨。公共项目治理的善治目标应是在公共项目利益相关者有限理性以及信息不对称条件下，对项目契约组织中利益相关者的契约关系进行协调，尽可能实现不同利益诉求能够趋同，实现公共项目的价值。因此需要深化对治理内涵、治理评价边界等问题的研究，适宜于将治理绩效与治理水平剥离开来，构建反映项目治理内涵的治理绩效及其核心要素。

如果说公共项目治理理论明确了“项目治理是什么”，公共项目治理绩效就明确了“项目治理怎么做”，而公共项目治理水平表明公共项目治理绩效的最终结果。公共项目治理绩效是衡量项目治理状况和治理质量的依据和标准，是促使公共项目善治实现的核心要素。

3.2公共项目治理绩效度量的二维理论框架

公共项目治理情境下，公共项目治理不仅受到正式制度的作用，也同样受到项目环境中嵌入的非正式制度，如信任、合作、规范等因素的影响，且后者对于项目管理绩效发挥着不可忽视的作用[19]。与此同时公共项目管理绩效的相关研究愈发重视积极的关系管理[20]。

进一步分析显示，正式的契约治理逻辑要求责权利统一，反映了有限理性约束下对机会主义的克服[2]。契约天然的不完备性、强制履约机制的高诉讼成本等使得契约治理之于项目管理绩效的改善空间越来越小，且过于刚性的契约可能给交易伙伴传达出不信任的信号，反而刺激机会主义行为[21]，这说明契约治理对于公共项目管理的制度绩效仍然不足；而关系治理则基于信任，通过共同规范、联合行动起到降低交易费用和减少交易风险的作用[22]，表现出一种非正式的自我履约治理，能够有效克服上述缺陷来保障交易执行，对项目管理绩效的提高也发挥着不可忽视的作用。

可见，公共项目契约组织的网络结构特点，以及项目所处治理环境的复杂性，使得公共项目治理机制既要通过正式契约来约定责权利，确保投资人利益的实现，也要构建信任关系来减少行为的不确定性。因此，在公共项目契约治理的正式制度之上嵌入关系治理的研究范畴，衡量治理绩效的核心要素必然包含契约治理和关系治理两个维度。

4公共项目治理绩效度量模型的核心要素辨识

4.1公共项目契约治理维度核心要素的识别

公共项目正式契约治理的核心要素是项目所有权配置机制、风险分担机制、报酬机制、选择机制、监督机制[23]。其中，项目所有权的可分解性与可竞争性赋予公共项目治理实践中项目所有权配置的多样性，从而决定了公共项目实施的制度框架，表现为不同的治理结构；风险分担机制则通过激励与约束的二重性促进人的理性决策行为，保障合同目标的刚性约束；报酬机制则赋予人显性激励，反映了人正确决策与风险承担的均衡收益。科学的人选择机制是对代建人机会主义行为治理的必然途径，也是代建项目成功的关键影响因素之一；绩效问责则是重要的监督机制之一。显然，这些契约治理维度的治理机制主要是基于正式制度的分析。

4.2公共项目关系治理维度核心要素的识别

从社会资本嵌入性的角度来看，关系治理是通过关系规范对关系契约进行的治理，关系规范是关系契约的实质性内容与准则[24]。众多研究都认同关系治理机制的重要性[25]，运用实证研究的方法验证了关系规范的作用及其与交易绩效的关系，讨论了关系规范所包含的要素[24，26]，但是对于关系规范的组成内容仍然存在许多争论。不仅如此，这些研究多集中在企业间的网络组织，鲜有文献研究公共项目关系治理的内涵，且只有为数不多的研究提出了项目契约组织中关系治理的维度[27]，更缺乏对关系治理机制中的核心要素与绩效的作用关系的研究。

尽管信任是一般关系治理领域中所公认的核心要素，可以为公共项目治理所借鉴，但其也不足以构成公共项目关系契约完整的治理机制[28]。综合考虑公共项目的特性并结合学界对关系规范的不同观点以及公共项目的社会网络模型，信任、沟通、承诺和公平等要素可作为关系治理维的核心要素，如表1所示：表1公共项目关系治理维的治理核心要素

维度核心要素涵义说明关系治理维信任信任是信念。缺乏信任，项目承包方不会进入充满固有风险的项目关系中，特别是在需要物资资源和目标承诺并且项目实施中存在严重信息不对称而导致更多的机会主义的情况下。承诺承诺是意向，缺乏相互承诺，就难以在项目实施过程中稳定与长久的合作。沟通缺乏交流意味着项目的目标难以实现、不能共同解决项目所面临的困难、甚至是项目失败。公平对项目中固有风险和潜在风险与利益的公平分配与分担不均，将造成项目参与者心理失衡，这将给项目带来潜在的风险。5公共项目治理绩效度量模型检验的三个关键问题

5.1公共项目治理绩效度量量表的开发与关键治理因子的确定

公共项目治理绩效度量需要开发一套量表，确定绩效度量指标。由于无可参考量表，加之项目治理绩效度量核心要素较多，其所映射的治理核心要素之间还存在的复杂的交互作用，所以对其开发量表并进行指标验证是一项开创性工作。

量表开发采用因子分析，包括探索性因子分析和验证性因子分析，即首先分类识别契约治理与关系治理核心要素下的观测变量，并通过因子分析验证最优观测变量，本文将之称为关键治理因子（CGFs），也是治理策略集合的来源；其次验证概念模型中核心要素分别隶属于契约治理与关系治理的拟合程度，检验所提出的治理绩效二维概念模型的可靠性。基于此，实证研究的开展将依观测变量构建、量表的开发、数据收集及统计分析等步骤进行，如图1所示。5.2契约治理与关系治理间关联作用机理的分析

在公共项目二维治理框架中，主流的研究一般基于关系治理辅助契约治理的前提展开。现有研究虽然对关系治理和契约治理之间的关系进行了定性分析，涉及均衡、耦合、互补等关联关系[29]。而实际上，关系是不能契约化，契约也不能关系化。契约治理、关系治理、项目绩效之间的两两关系决定了治理绩效度量模型构面之间的关系以及治理核心要素的关联作用机理，是实证研究需要解决的关键问题之一。

由于关系治理的核心要素涉及行为、关系、态度等，不能简单地用单一指标测量，而结构方程模型（SEM）可同时考虑并处理多个因变量，且容许自变量和因变量含有测量误差。鉴于此，可运用结构方程模型（SEM），运用Lisrel或AMOS考察模型与样本数据之间的拟合程度，经多次拟合与模型修正获得最佳拟合模型，揭示契约治理与关系治理之间的作用路径。根据最佳拟合模型分析和讨论各项研究假设，依据模型特征获得相应的解释，进而对契约治理与关系治理之间的关系展开讨论，得出契约维的核心要素与关系维的核心要素之间的关联关系。

5.3基于案例推理法的公共项目治理绩效度量模型验证

由于项目治理对象的单件性，无法直接获取面板数据，故采取多案例研究的手段进行数据获取和模型检验。具体验证过程包括：

（1）提炼案例存储结构。 公共项目治理的策略组合分为两类：强化型治理策略组合，要求同时加强契约治理和关系治理；均衡型治理策略组合，要求契约治理与关系治理之间形成优劣势互补。由此，形成层级式治理策略组合，即案例存储结构。通过案例存储结构为录入、存储和检索案例库中的案例提供统一的标准和稳定的表述结构。

（2）搜集种子案例、匹配案例存储结构及输入种子案例。 基于提炼的案例存储结构，对公共项目治理绩效度量量表开发中形成的调查问卷进行修改和调整，获得学界与实务界对不同特征的公共项目治理核心要素的重要性评价。在此基础上，大量搜集公共项目案例，最终筛选出15～20个具有不同项目特征、不同治理策略组合的代表性案例作为种子案例。然后，根据案例存储结构所反映的规则改编种子案例，以匹配案例库的组织结构。最后，将改编后的种子案例输入，形成基础性的公共项目治理绩效度量案例库。

（3）验证公共项目治理绩效度量模型。 采用多案例研究，首先对选定的种子案例进行案例内分析，全面反映所选案例治理要素的不同方面，明确各个公共项目的治理策略组合类型；然后，在彼此独立的案例内分析的基础上进行跨案例分析，验证公共项目治理绩效的核心要素框架对具有不同特征、不同治理策略组合类型的公共项目是否均成立，若有偏差，则需要进行调整和修正度量模型。

6结论

本文的研究基于公共项目的临时性社会网络特征，将契约治理和关系治理纳入公共项目治理的整合框架，并给出了实证研究框架。主要结论有两点：

（1）构建公共项目契约治理与关系治理二维理论框架，为公共项目治理的研究提供了新视角。本文开展的公共项目治理绩效度量研究，考虑到公共项目治理情景的特殊性，为补充公共项目契约组织中非正式制度的供给不足，将契约治理和关系治理共同纳入公共项目治理理论框架，深化了公共项目治理情境下的关系治理的认识，进一步发展了公共项目治理理论。

（2）公共项目治理绩效度量是以二维治理核心要素和关键治理因子为特征，使公共项目治理水平评价和公共项目治理指数的研究成为可能。公共项目治理水平评价的难题就在于没有建立起公共项目治理核心要素和可测度的评价指标。本文借鉴主流治理研究成果，引入治理绩效这一中间理论变量，识别出契约治理维和关系治理维的核心要素，验证并得出了关键治理因子作为观测变量，形成了可测度的多维绩效模型，从而使得治理水平评价成为可能，为精准分析公共项目治理绩效提供了量化研究的范式。

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