财政收入十年受“审”

自1983年国家审计署成立以来，财政审计一直是国家审计永恒的主题。随着国家财政收入的迅速增长，对财政收入的审计也成为审计工作的重点。总结分析十年来（2001-2010年度）审计署《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称审计署报告）中揭示的国家财政收入存在的问题，突出表现在以下五个方面。

因有关部门违法违规造成部门财政收入不实

分析十年来的审计署报告，国务院各部门认真贯彻国家各项政策措施，较好的执行了各项财经法规，违规问题呈下降趋势，但仍存在的一个突出问题，就是国务院有关部门本级及下属单位未按规定征收或隐瞒、截留、坐支收入造成国家财政收入不实。

统计十年的预算执行报告，共有八年提及此问题。如，2001年审计署报告中指出：“审计原出入境检验检疫系统21个直属局及部分分支机构1999至2000年财务收支情况，发现的突出问题是隐瞒转移收入13.71亿元，主要用于滥发钱物，金额达6.39亿元”，“审计国务院其他55个部门、单位2001年预算执行情况，查出39个部门隐瞒事业和经营收入8.56亿元，17个部门未按规定上缴预算收入和预算外资金7.13亿元”。2009年审计署报告中指出：“3个部门本级和10个所属单位未按规定征收和上缴非税收入13.82亿元。”

因税收征管导致国家财政收入虚假甚至流失

税收是国家财政收入的重要来源。分析十年审计署报告，中央税收征管存在的问题一直比较突出。

一是国税部门隐瞒税源、少反映企业欠税、违规批准缓征税款、为完成税收任务预征或虚征税款、人为调节税收进度导致财政收入虚假不实。如，2003年预算执行报告中指出：“一些税务部门在完成税收计划的情况下，有税不征、违规缓征，甚至违规退库或利用税款过渡户人为调节收入。调查的788户企业中有近一半的企业存在这类问题，由此造成2002年底和2003年9月底分别少征税款106亿元和102亿元。”2010年预算执行报告中指出：“2009年至2010年，有62个国税局通过违规批准缴缓、少预缴、以误收名义退税等方式，当期少征287户企业税款263.01亿元；有103个国税局通过违规提前征收、多预缴、不退多缴税款等方式，向397户企业跨年度提前征税33.57亿元。”二是海关应征未征、延期入库等造成财政收入虚假不实。如，2009年预算执行报告中指出：“天津海关为调节收入进度，对22家企业2009年12月申报的进口货物，在符合征税条件的情况下，先以各种理由征收税款保证金8.01亿元，在2010年1月才转为税款入库。”三是因税收征管部门违法违规导致国家财政收入大量流失。如，2001年预算执行报告中指出：“一些国税部门由于受地方政府干预或自身执法不严、征管不力，违规减免缓税和应征未征税款问题比较突出。有的执法犯法，为牟取地方或小团体利益，大量截留国家税款。”2003年预算执行报告中指出：“有些税务机关对企业纳税申报审核不严，擅自扩大优惠政策执行范围，违规批准减免税，导致税收流失27.6亿元。”

因追求政绩导致部分地方政府财政收入虚假不实

相对中央财政来言，地方政府出于追求财政收入等指标增长的政绩考核需要，财政收入不实的问题比较突出。一方面，地方政府财政收入“水分”较大。如，2002年审计署报告中指出：“审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查，发现的主要问题：一是财政收入“水分”较大。2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%。”另一方面，地方政府通过税收随意调节财政收入。2008年审计署报告中指出：“62个县级国税局违规向169户企业提前征税或多征税款23.4亿元；抽查214户企业，国税部门违规将71户企业的130.92亿元税款延期征收，占这些企业当期应缴税款的54%。”地方政府通过各种手段调节财政收入，财政收入的真实性已成为严重的问题。

因土地出让金征收管理导致财政收入虚假甚至流失

由于土地出让收入逐渐成为财政收入的主要来源，因土地出让金问题而导致的财政收入不实和流失的问题日益突出。如，2002年审计署报告指出：“3个城市土地管理部门应收未收、违规减免国土专项资金66.96亿元。”2007年审计署报告指出：“土地出让金征收管理和使用方面，有9个城市违规减免或以先征后返等形式变相减免出让金47.88亿元，占其出让金征收额的2%；7个城市有108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11个城市出让金征收额的3%；8个城市有1864.11亿元土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71%；10个城市挪用出让金83.73亿元，主要用于建楼堂馆所、弥补经费、对外投资。有10个城市欠征土地出让金173.27亿元。”

因体制机制障碍导致财政收入不实

分析十年的审计署报告，有关部门和地方政府违法违规是造成财政收入不实的主要原因，但相关法律法规不完善等体制机制障碍也是一个主要因素。众所周知，中央政府的转移支付和税收返还是地方财政收入的一个重要组成部分，但因法规的不完善，始终没有完全纳入地方财政收入中，脱离了地方人大的审查监督。如，2005年审计署报告报告中指出：“地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定，省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但据对20个省（区、市）的审计调查，2005年，这些省（区、市）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。”地方政府未将4289.38亿元列入财政收入的原因是，中央预算年初没有将中央补助地方支出分解到地区和项目，而且省本级预算编报的时间早于全国人大审查批准中央预算的时间，地方政府在编制预算时难以对中央补助资金特别是专项补助的数额作出预计。类似问题,还有一些，审计署报告中也提出了完善相关法律法规的建议，财政部等部门也出台了相关规定，要求各地真实反映财政收入的实际情况。

分析十年审计署报告揭示财政收入存在的五方面问题，整改的情况也不尽相同，一方面，有关部门积极整改，违法违规问题逐年减少，这里主要指第一类问题；另一方面，有的部门、有的问题屡审屡犯，这里主要指第二、三类问题。这其中有体制机制方面的原因，也与有关部门和地方领导不严格执行国家财经法规，甚至违法犯罪造成的。随着国家财经法律法规的进一步完善和政府预算的逐步公开，以及国家审计署加大监督力度，相信以上问题会逐渐减少。

（作者系中国海洋大学博士，青岛市审计局企业审计二处处长）