运用税收政策遏制房价增速

2009年12月9日,国务院常务会议提出,个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年。随后,2009年12月22日,财政部、国家税务总局发出《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》,明确“自2010年1月1日起,个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的,免征营业税。”出台这一税收政策的目的,是为了抑制炒楼,稳定房价。

关于调整个人住房转让营业税政策出台的背景

2008年下半年以来,由于国际金融危机的影响,我国经济下滑,房价下降,银行风险增加。政府为了促进经济发展,稳定房价,降低金融风险,出台了包括财税政策在内的一系列促进房地产市场健康发展的政策措施。这些政策的实施,使房屋价格逐步回升,促进了保增长、扩内需、调结构、促发展、惠民生目标的实现。据统计,2009年以来,新建商品住房成交面积有较大幅度增加,保障性住房建设速度加快,380多万户低收入家庭解决了住房困难问题。但是,随着房地产市场的回暖,一些城市出现了房价上涨过快等问题。虽然在2008年下半年至2009年4月房价同比下降,但从2009年全年来看,楼市仍然是春光明媚。据中国指数研究院数据信息中心提供数据,在2009年1―10月,全国商品房销售面积和销售额分别达到6.6亿平方米和3.15万亿元,同比增长48.4%和79.2%,其中销售额已超过2007年全年。同时,根据国家统计局公布的数据,2009年11月份,全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.7%,涨幅比10月份扩大1.8个百分点。住房价格上涨过快,直接影响城镇居民家庭住房条件的改善,影响社会稳定,影响国民经济的健康运行。首先,房价上涨快,加重了居民的购房负担和后顾之忧,影响了百姓的生活消费。据2009年5月10日《第一财经日报》报道,“1998年至2008年,中国商品房价格特别是一线城市房价,明显超出了居民收入的增长幅度。1998年以来的这11年间,城镇居民消费价格上涨1.17倍,人均可支配收入上升了2.06倍,但北京、上海和深圳等一线城市的房价同期涨幅都在两倍甚至四倍之上。”商品房价格的过快增长,使70%的居民望房兴叹,无法改善住房条件;就是能买房的人,大多主要靠向银行贷款,他们大半生成为“房奴”。这种状况,不利于缓和社会矛盾,促进社会和谐。其次,房价上涨过快,企业利润大幅上升,房屋销售缺少竞争,导致房地产业粗放经营,个别企业甚至粗制滥造,不利于企业加强管理,提高房屋的质量,高档房只是高价房,侵害了百姓利益。再次,房价上涨过快,造成开发企业为了获得更多的企业囤积房屋,使房屋空置率上升,造成土地和房屋闲置,既不利于开发商回笼货币,提高资金使用效率,也浪费国家的资源,影响经济的发展。还有,房价上涨过快,带动房屋租金的上升,影响农村富余劳动力向城市转移,不利于增加农民收入,促进农村经济发展;也不利于解决城镇用工问题,不利于降低工商企业的成本,提高企业的效益;不利于促进城市化的发展,提高城市的综合竞争力。最后,房价上涨过快,银行风险增加。因为无论是开发商的贷款还是购房者的按揭,其资金都与银行息息相关,房价过高,可能导致房地产泡沫增加,引发银行风险,影响国民经济发展。

为了保持房地产市场的平稳健康发展,政府综合运用土地、金融、税收等手段,出台了包括税收政策在内的一系列政策措施,加强对房地产市场的调控。目的在于加强市场监管,稳定市场预期,遏制部分城市房价过快上涨的势头。

针对房价上涨过快和投机、投资买家的营业税政策调整的“双刃剑”效果

取消上年出台的营业税优惠政策,其直接的效果是增加购买不到5年的住房的销售成本,遏制二手房交易,打击炒楼行为。2009年9月份以后,随着政府刺激经济增长的各项政策的实施,经济逐步回暖,房价不断上升。2009年年中经济出现V型反弹,楼市随之急速升温,市场泡沫增大。在宽松的货币政策下,大量资金注入楼市。加之,人们担心政府取消二手房交易的营业税优惠政策,会使二手房交易量减少,争先恐后购买二手房,出现了购买二手房的小高潮。据2009年11月27日《中华工商时报》报道,“近一个月来,50%的客户因担心营业税优惠取消而加速购房。”“截止到11月23日,北京的二手房网签量已超过22万套,已逼近2006年-2008年三年的交易量总和。”“另据亚豪机构统计,截至11月20日,北京环比10月同期,期房商品住宅成交套数上涨了51.4%,成交面积上涨了45.4%,实际成交的期房商品住房套数、面积分别上涨74.5%和58.5%;同期,现房成交套数、面积环比也上涨了90.7%和97.7%。”从而推动房价的进一步上涨。

针对房价上涨过快和投机、投资买家的营业税政策调整,将会产生什么样的结果呢?笔者认为,这一政策有其积极的作用,也可能存在消极的因素。第一,减低了人们对房价上涨的心理预期。这一政策的调整,说明政府为了促进社会和经济的协调发展,采取措施稳定房价。这对购买者特别是开发商的心理预期带来很大的影响,开发商担心政府为稳定房价还可能出台更加严厉的措施。第二,遏制了房价的过快上涨。税收政策的调整,增加了二手房的交易成本,限制二手房的销售,限制了炒房,有利于遏制当前房价过快上涨势头,稳定房地产市场,减少商品房的泡沫。第三,优化了房地产市场结构。对普通住宅和非普通住宅实行不同的税收政策,有利于鼓励普通住宅的交易,限制非普通住宅的销售。在收紧过热的市场需求的同时,又支持普通住宅的交易,优化了房地产市场的结构。第四,也应当看到,这一政策的调整,抑制了二手房的销售,减少了二手房的供给,会使房屋的供求矛盾增加,从而导致一手房,甚至部分二手房价格上涨。同时,房价上涨的原因是多方面的,除了炒楼以外,还有土地价格上升,建筑材料价格上涨,房地产市场信息不对称,“居者有其屋”的观念及不适当宣传的影响,房屋占有数量和结构的不合理,官员追求政绩等原因。通过调整营业税优惠政策,限制房屋交易,可以起到限制炒房的作用,在一定程度上遏制部分房价的上涨。但难以起到总体稳定房价的作用。第五,税收是政府调控经济,调控房地产市场的重要经济杠杆,但无论从理论上看还是前几年我国的实践说明,稳定房价,单靠税收的作用是难以凑效的,还需要财政、金融、土地等多种政策综合运用。因此,应肯定但不能夸大税收的作用。

统筹兼顾,有效运用税收政策稳定房价

为进一步发挥税收的调节作用,稳定商品房价格,促进房地产市场健康发展,笔者建议:

首先,要正确认识税收的地位和作用,全面评估前几年税收政策对房地产市场的调节作用。税收作为政府组织财政收入的重要手段,调控经济的重要杠杆,对于稳定房价、促进经济与社会协调发展有重要作用。政府可以通过调整税收政策,调节房地产的供求,稳定房地产的价格,促进房地产市场健康发展。但也不能夸大税收的作用,不能简单地认为通过税收的调节,一定能稳定甚至降低房屋的价格。应当看到,税收的作用同样有其局限性。近几年国家通过税收政策调节房地产市场,未能达到预期的效果,就说明了这一点。应对前几年的税收政策进行全面的评估,以更好地发挥税收对房地产的调节作用。

其次,要随着经济的复苏和房价的上升,全面清理和逐步取消在2008年下半年以来先后出台的各种支持楼市的税费及信贷优惠政策,降低对房地产价格的推涨作用,稳定房价,减少泡沫。

再次,要通过税收的调节,增加房产的供给,缓和供求矛盾。笔者主张,逐步扩大房产税的征税范围,把全部经营性和部分非经营性房产列入征税的范围。既要对经营性的厂房、商店和出租的房地产征税,也按国际上通行的做法,对居民每个家庭超过一套住房(应确定住房面积的上限如144平方米等)的房产征税;同时,对开发商建好超过两年没有出售的房屋,依法征收房产税和城镇土地使用税。这样,一是有利于减低人们对房产的占有欲望,减少对房屋的需求。因为对上述房产征税,增加了占有房产的成本,人们自然减少对房产的占有,减低对房屋的需求;二是有利于增加房屋供给。因为拥有的房产越多,交税越多,自然使住房者节约用房,拥有多套住房者为减少税收负担,必然主动把暂时不用的房产富余房屋用于出售,从而增加房产的供给,缩小供求矛盾;三是有利于合理配置房源,提高房屋的使用率。国家对闲置房征税,自然减少人们对房屋的囤积,提高房屋的使用效率,减少浪费;四是有利于遏制炒房,稳定房价,减少房地产市场泡沫。这既有利于发挥财产税的调节作用,又有利于优化配置房屋资源。

最后,开征土地闲置税。土地资源的有限性,决定了节约土地,提高土地使用效率的重要性。为了节约土地,合理使用土地资源,减少对土地资源的浪费,笔者建议,对纳税人占有时间超过一年没有使用的土地,征收超倍累进的土地闲置税或空地城镇土地使用税。这不仅有利于节约土地资源,减少土地的闲置,而且有利于促进土地开发利用,加快房屋的建设,增加房屋的供给。同时,也有利于优化房产资源配置,加速商品房流通,减少房屋的人为囤积和空置,维护房地产市场的秩序。

(作者为中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任、岭南学院教授)