剖析“三农”问题的历史逻辑

〔摘要〕十报告指出：农业基础薄弱，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，解决好“三农”问题是实现2020年全面建成小康社会目标的需要和基本条件之一。文章从研究建国以来国家解决“三农”问题的政策措施及其实施效果出发，剖析了“三农”问题形成的原因、当前的表现、认识的维度，提出了解决“三农”问题的政策取向和制度设计原则，以期为建立解决“三农”问题的长效制度及其运行机制提供一些有益启示，为促进我国农业现代化的实现提供一些政策建议。

〔关键词〕三农；农业；农村；农民

〔中图分类号〕C91269；F320〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）02-0105-05

一、对“三农”问题的初步辨析

通常意义上讲，“三农”问题就是农业、农村、农民问题的简称。然而，与农业、农村、农民既各自独立又相互关联一样，它们各自产生和面对的问题也是既各自独立又相互影响的。一方面，“三农”问题表现为农业、农村和农民问题；另一方面，农业、农村和农民问题在相互关联、彼此影响中产生总的“三农”问题。现实中因为混淆了“三农”问题的表象和实质，使其说起来似乎清晰明了，分析起来却总是扑朔迷离，解决起来仍感无从下手。所以，辨析清楚“三农”问题就成了解决“三农”问题的前提和保证。

农业、农村、农民问题中最古老的问题是农业问题。近代，以马寅初、晏阳初为代表的学者开始关注、探索、求解农村、农民、农业问题，并给出了教育农民成“新民”〔2〕、从乡土社会出发全面认识和解决农村问题〔3〕等答案。新中国成立前，中国共产党领导的土地革命首次把土地权利完整地给了农民，为取得革命胜利奠定了坚实的群众基础和经济基础。新中国建立之后，通过新的探索和实践，虽然取得了震古烁今的成就，但是，农业、农村、农民问题至今没有得到根本的解决。随着认识的不断深入，2003年，中共中央将这三个在历史上各自独立的问题合并成一个总纲性的问题——“三农”问题，首次写入工作报告。

然而，迄今为止的学术研究基本上局限于“三农”的某一方面甚或某一方面的某个局部，较少有人将“三农”问题整体上作为一个独立的问题进行系统而抽象的研究。

党的十报告指出：一要增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给；二要深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件；三要加大政策扶持力度，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，着力促进农民增收，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；四要坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

由此可知，“三农”问题实际上包含这样几个相互关联的问题：1.农业的战略地位和生产目的究竟是什么？2.农村的发展方向和存在意义究竟是什么？3.农民的权利载体和实现途径究竟是什么？4.制约解决以上三个问题的瓶颈和破除瓶颈的关键是什么？从而，“三农”问题就是：制度桎梏和生产要素流失，导致农业稳定增长、农民自由发展、农村不断进步的目标不能兼顾，制约了农业生产力发展。

二、“三农”问题的历史沿革

对“三农”问题的研究，最为关键和重要的是新中国成立后六十几年的历史变迁。因此，文章以新中国建立以来的农业问题为主线，将解决“三农”问题的探索分为四个阶段，以此展开对“三农”问题历史沿革的分析。

1.探索期（1949-1979年）

新中国建立之初，一穷二白、百废待兴，急需发展却又不得不应对国家安全挑战，于是，优先发展以基础原材料工业、装备制造业和国防工业为代表的重工业，加快城市建设步伐就顺理成章地成了国家的战略抉择。这样，以农业为代表的非优先发展产业、以农村为代表的非优先发展地区必须服务和服从于优先产业、优先地区发展的需要，其实现途径就是通过以农支工，人为地扩大工农业产品价格的“剪刀差”，以牺牲农业的代价实现了工业初步积累的快速完成。另外，在建国之初，社会主义建设虽有苏联的经验可供借鉴，但中国还要靠自己，因此，最初的12年，土地制度变化的频率高、幅度大、方式多〔4〕。在此期间，国家又遭遇三年自然灾害，经历了，农业生产力遭到重大破坏，农业和农村举步维艰。到了1970年代后期，各种因素累加的结果是：我国的农业生产能力极其脆弱，农产品供给能力极其低下，农产品短缺程度极其严重，农业生产很难取得突破，国家也因此面临经济风险和政治风险。

2.改革期（1980-1985年）

1970年代末1980年代初，以安徽小岗村民的改革抉择为利剑，斩断了长期制约农业发展的制度绳索，并在英明领导的宽容和支持下取得了成功。于是，党和政府顺应群众的改革意愿，肯定群众的改革经验，引导群众的创新精神，1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”（《全国农村工作会议纪要》），对迅速推开的农村改革进行了总结，指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，是社会主义农业经济的组成部分。1983年颁布第二个“一号文件”（《当前农村经济政策的若干问题》），从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年、1985年和1986年又连续颁布“一号文件”支持农村改革。

“五个一号文件”极大地激发了人民群众的劳动热情，极大地解放了长期被束缚的农业生产力，农业进入了历史上少有的繁荣期。这五年，农业产值由1979年的1270亿元增加到1985年的2564亿元，实现了翻番；受土地承包制推广的影响，在1980年代的前四年农业生产总值的增长率大幅提升；农民居民家庭人均年收入由1979年的1336元增加到1985年的3976元，翻了15番；农业国内生产总值增长率首次于1981年超过了国内生产总值增长率，1982年得以继续超过，除了1990年因特殊事件影响导致农业国内生产总值增长率被动超过国内生产总值增长率之外，这也是新中国历史上迄今为止仅有的两年。

这五年，农业的主题是改革和发展。国家对“三农”采取了鼓励改革、总结经验、理论肯定、制度稳固、政策强化的工作模式，以鼓励基层创新激发了农民的改革热情，以制度创新解放了农业生产力，以政策强化增强了农民的信心，以因势利导的工作方法创造了“三农”发展的奇迹。

3.发展期（1986-2003年）

1984年，国家启动了城市经济体制改革，继而对外开放。经济建设和改革开放的重点转向工业和城市。从国家战略层面讲，农业发展进入了自我发展、放任发展的阶段。1986-2003这18年，国家没有再就“三农”问题下发过“一号文件”。

1979-1984年，农业国内生产总值比重超30%；1985年之后，农业国内生产总值的占比逐步缩小，且呈现明显的不可逆的下降趋势（1990年除外），由近2844%逐步下降到1993年代的20%以下（2010年更是下降到101%）；与此同步的是，除了1990年的非正常表现外，1985年后农业国内生产总值增长率也长期低于国内生产总值增长率。

这一时期农村发生的具有划时代意义的事件有两个：一是乡镇企业如雨后春笋般成长起来；二是产生了前所未有规模的农民工在东西南北之间流动。由此产生的主要问题有三个：一是耕地被大量撂荒，农业生产资源被大量浪费；二是青壮年农民绝大部分进城务工，农村失去了活力；三是农村管理（社会化管理、党组织管理、生产管理、教育管理等）名存实亡，进一步削弱了农村存在和发展的基础。农业、农民、农村三个问题首次同时出现并交集成了一个不得不直面的问题——“三农”问题。

4.调整期（2004年-现在）

2004年1月，针对全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，中央下发改革开放以来关于农业的第六个“一号文件”（《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》），把如何增加农民收入作为“三农”工作的重点。接下来的八年，中共中央、国务院又连续下发了八个关于“三农”的“一号文件”，带来了2004-2012年粮食生产的九连增。然而，从统计数据看，尽管粮食连续增产、农产品收购价格不断提高、农业直补政策得到落实，农业收入增速却更不如以前，其中原因耐人寻味，值得深思。

这9年，具有划时代意义的决策就是：建设社会主义新农村。然而，党和政府出台的主要政策措施则是围绕着增加农民收入、增强农业综合生产能力这两个方面，新农村建设并未切实启动，城乡一体化进程也缺乏一以贯之的宏大思路和决策，从而“三农”问题更加胶着和难解。

三、历史给我们提供的认识“三农”问题的维度

回顾建国60多年来的农业实践，我们就能找到认识“三农”问题的5个维度：

1.“三农”问题是农业、农村、农民交织而成的问题包，不是单个问题的简单汇总。

首先，农业连接着农村和农民，是“三农”问题的核心。农业是农村的支柱产业，几乎是农村生产活动的全部，农业的发达程度直接决定了农村的发展程度。从事农业生产活动的人就是农民。在1986年之前，农民的就业、财富来源、幸福依托就是农业。对农业的认识，一是其地位，二是其目的。就其地位，农业具有战略和产业双重属性；就其目的而言，与其属性密切相连。

我国农业的战略定位一直非常清晰，即保证国家粮食安全和重要农产品的有效供给。然而，农业的产业定位一直缺失。改革开放后，我国恢复了农产品的商品属性，逐步放开了几乎所有农产品的市场。但是，制度设计仍从战略上考虑农业问题，解决农业问题，而不是把农业作为和工商业、服务业一样的产业。农业一旦平稳发展，经济关注点就转向了其他产业，如1986-2003年；农业一旦出了问题，经济政策转向出台“一号文件”来支持，这样政策引导下的农业波动成为必然。规律却是：各产业的均衡发展是经济发展的内在需要，任何一个产业的过分落后都会反过来妨碍甚至损害其他产业的发展，从而有害国民经济的健康和可持续发展。所以，农业稳定只是发展农业的基本要求，农业可持续、有竞争力的发展最终会增强国家的综合竞争力，在某些特殊情况下甚至转化成国家的战略资源。

另外，农民问题是最为复杂、最难解决的问题。同样，农村问题牵一发而动全身，但解决“三农”问题却不得不直面应对，可以说，农村问题是解决“三农”问题的战略支撑点。

2.农民问题需要多维度评估和解决，而不仅是农民增收和充分就业问题。

首先，农民权利的内涵在不断扩大，农民追求和实现其权利的欲望越来越强烈。长期以来，对农民的关心主要表现为促进农民增收。然而，农民现在开始关心并追求：（1）土地承包经营权、宅基地和自留地的财产化及依法被保护；（2）农民工与市民一样享有平等的就业权利、城市购房和安居权利、自由迁徙权利、自己及儿女受教育权利、享受公共资源和服务的权利、参与所在城市及社区管理的权利；（3）参与城乡一体化设计及进程的权利；（4）平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的权利；（5）得到社会公平对待的权利；（6）能够与政府、其他团体平等谈判的权利。

其次，农民能否充分就业不仅关系着农民的切身利益，而且关系着社会资源的有效利用、社会的安定和政权的稳定。在现有生产力水平上，农业所能提供的就业机会已经达到极限，农民只有到城市寻求就业机会。城乡一体化进程还可能伴随着农民土地承包经营权等农地权利的让渡。然而，多数城市对农民工就业设置了重重障碍，农民工还不得不与每年新增的700多万大学生竞争就业机会。同时，与就业相伴的居住困难、社会保障缺位、就业不稳定等问题也一直困扰着农民工。

3.新农村建设的根本是制度创新，而不仅仅是形象变新。

首先，新农村建设关乎着2020年是否能够顺利地全面实现建成小康社会的宏伟目标。城市经济和沿海经济经过一轮快速发展已经进入了调整期，其自身的发展潜力在重新挖掘和孕育中，要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，必须在战略上挖掘新的可保证我国以不低于8%的年均增长速度持续增长20年的经济增长极。那么，这一战略着力点自然而然地落在了新农村建设上。

其次，新农村建设是以制度创新为引领的对农业、农村、农民全部问题的挖掘和解决办法的综合。新农村建设之“新”，实质上应该是制度创新，而不仅仅是农村形象变新。通过制度创新，变制度成本为制度资本，为城乡一体化建设注入新的活力和动力，加速这一进程。

再次，新农村建设启动的着力点是对农村进行重新定位。可以从五个维度对农村进行重新定位：相对于城市，农村是发展国民经济的重要一极；从国家整体认识，农村是国家安定、社会进步的关键一极；从国家战略来认识，农村是实现2020年全面建成小康社会宏伟目标的战略增长点；以历史的观点看，农村是历史文化传承的重要载体，具有符号价值的村落、墓葬、寺庙、牌坊、古代农业工程等是不可替代的鲜活的文化载体；从人类的自我发展来展望，农村是人类文明最终发展必不可少的部分。

4.“三农”问题是个长期的问题，必须持续重视，统筹谋划，分步解决。

首先，“三农”问题解决得好与坏不仅在革命战争年代影响革命的成败，而且在社会主义建设时期关系着建设的成败。“三农”问题恰恰不是一下集中爆发出来，而是逐个爆发、逐渐积累的。如果我们发现及时，处理得当，“三农”问题就不会复杂化，就会比较容易解决。反之，若小问题累积成大问题，个别问题累积成全局问题、“三农”问题累积成国家问题，解决起来将事倍功半。

其次，现在的“三农”问题已经越来越复杂。不可否认，新中国建立以来农业、农村建设取得了举世瞩目的伟大成就。但是，快速发展中也同样累积了一些不能不正视的风险，如：土地污染，环境恶化，食品违法行为猖獗，农村管理废弛，农村萧条，人才流失，分散的土地承包经营形式不能适应现代农业技术、装备的推广和大资本的进入等。如果不能及时解决这些问题，那么，势必越来越难以解决，在特殊的时间节点上还可能触发其他更严重的问题。由此，我们需要再次强调“三农”问题的复杂性、艰巨性和长期性，以在意识上、工作上真正重视，不断跟踪评估，切实防范风险的累积。

5.政府工作的重点是为解决“三农”问题进行制度设计，而不单单是对具体事务的管理和指导。

首先，从历史逻辑讲，“你能看见多远的过去，就能看到多远的未来。”〔5〕要想比较长远地解决好“三农”问题，就必须从更长久的“三农”历史中总结经验教训，吸取智慧，而不能头痛医头、脚痛医脚。

其次，以全球视野看，美国〔6〕、德国〔7〕、法国〔8〕、俄罗斯〔9〕、东亚〔10〕等国家和地区也都面对着各自的“三农”问题，在解决“三农”问题的实践中有过深刻的教训，积累了有益的经验，这些经验和教训都是我们分析、解决“三农”问题时的有益工具和宝贵智慧。

再次，我国改革开放以来的实践已经证明了制度设计的神奇力量。1982-1986年的“五个一号文件”之所以对农村改革起到扭转乾坤的作用，快速地实现了我国农业空前的繁荣，就是因为党和政府相信群众的创新能力，尊重群众的创新意愿，鼓励群众的创新努力，放开群众的创新实践，宽容群众的创新失败，总结群众的创新经验，政策化群众的创新成果，党中央和国务院从最高层面对发轫于基层的农业改革积极保护、因势利导、适时规范、总结提升、及时扩大。2004-2012年的九个一号文件，尽管动机很好，提供的政策措施也比较具体、得当，然而，由于缺乏系统性、针对性和整体性，尽管也取得了较好的效果，但终归没有如“五个一号文件”一样产生那么巨大、那么深刻、那么持久的影响力。

四、历史对解决“三农”问题的政策启示

历史永远不能给我们提供包治百病的灵丹妙药，更不可能给我们规划出现实的问题并提供解决问题的方案。但是，历史会给我们提供制定政策的原则和启示。

1.必须毫不动摇地对农业采取积极的扶持政策，增强农业的综合竞争力。

实事求是地讲，在农业与工商业、农民与市民、农村与城市三组比较对象中，前者在现代社会处于劣势。其处于劣势的原因，农业是因为其产业属性和国家战略需要，农民和农村是因为公共资源配置的不均等，都与政策导向有关。所以，不应该以所谓的公平竞争为借口，减少、忽视对农业的政策扶持，而应该毫不动摇地坚持对农业的扶持政策。扶持的内容应该是全面的，包括：资金、技术、人才、公共基础设施建设、农资、物流，等等。

2.必须把制度设计与政策引领高度结合起来，兼顾解决当前问题与长远问题。

农业、农村、农民问题虽然各有不同，但毕竟相互影响、不断交织，其复杂之处就在于这三个问题往往既互为条件又互为结果，使“三农”问题成了一个纷繁复杂的问题包。必须把“三农”问题放在更宏大的历史视野、世界范围、科学发展的范畴内来认识，并据此进行制度设计。在进行制度设计时，必须具有系统观点和整体观念，处理好现实需要与长远发展、整体需要与局部利益、全面推进与重点突破、制度设计与物质条件的关系。

制度设计应引领政策制定。就制度和政策的制定权限而言，应该由中共中央和国务院进行制度设计，国务院各部委和各省（市、区）制定具体政策。因此，制度设计应该是开放性设计、原则性设计、实践性设计，而不能过于具体。设计制度和制定政策的正确做法应该是：首先，鼓励各地区、各部门根据自己的具体情况大胆地试、大胆地闯，而不是先划定框框；其次，把被实践证明能够解决问题的办法上升为政策，指导相同或者近似地区的实践；再次，从全国各地区、各方面的成功实践中总结经验及经验价值，提炼出能够指导全国实践的制度精神，并据此进行制度安排。

当前，“三农”领域迫切需要解决的问题是：规划城乡一体化的实现途径和具体措施，做到新农村建设跟城乡一体化建设相协调。由此要：（1）妥善解决农业稳定发展与保证国家粮食安全；（2）保障农民权利与农民稳步增收；（3）实现农村重新定位与管理创新。显然，这三个问题的长远解决是长期制度设计的核心内涵。

3.必须及时加强农村管理组织建设，整体提高农村管理水平。

引起“三农”问题的原因很多，其中一个重要的原因就是农村组织管理涣散，农业、农村、农民事务缺乏有组织的管理。伴随着农民的大规模流动和工商业在农村的深入发展，农村与城市、农民与城市、农业与工商业的交流越来越频繁，越来越复杂，产生了不同于以往任何时候的新的生产关系，农村开始由“礼俗社会”转向“法理社会”〔11〕。在这种转型时期，维系礼俗社会农村生产关系的习惯、传统、仪式、组织等逐渐被遗忘、被旁置、被废弃，而维系法理社会的法律、程序、观念、组织等尚未确立、尚未到位、尚未深入人心。两种治理模式的非无缝链接就必然导致农村管理制度和管理组织的缺位甚或空白。更为难解的是，在解决具体的农村事务时，不同的利益主体总是站在自己的立场上选择性地适用两种模式的不同规则，而其适用看起来要么合理要么合法，法与理有时又对立到不相一致的地步，从而导致政府管理的困难。

因此，要提高农村管理的整体水平，促进“三农”问题的解决，就必须正视农村处于社会转型期这一现实，一方面积极肯定礼俗社会的管理规范和治理模式，帮助恢复一些有益于解决问题的传统组织和传统活动，建立农村管理必需的最低限度的组织，另一方面，要切实从实际出发，尽快建立起与法理社会配套的农村基层管理组织和管理制度、治理模式。

4.政府服务必须具有针对性和公共性，尽量具体化和适用化。

农业歉收时农民因减产而减收，农业丰收时农民因谷贱而减收，原因何在？因为农业信息不透明，农民只能根据自己的经验判断安排养殖和种植品种和数量，结果如何表面上取决于其他人的农业安排，其实是农民只能听天由命。如何解决这个问题呢？有效途径之一就是搭建政府公共信息服务平台。

现代信息技术、通讯技术和政府财力、人力已经为搭建政府公共信息服务平台提供了充分条件，为农民利用公共信息进行自主决策提供了条件，搭建政府公共信息服务平台已经是水到渠成的事，也是建设服务型政府的切实措施。这一平台应该逐级搭建，分为中央政府公共信息服务平台、省级政府公共信息服务平台、县级政府公共信息服务平台三级。

5.必须切实建立重要农产品战略储备制度，严惩造假。

建立重要农产品战略储备制度像保护18亿亩耕地红线和以保护价收购农产品一样重要，它们都是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的必要措施。长期以来，我国已经实施了粮食、生猪、食用油、食糖等国家储备，为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给奠定了基础，但并非实物储备制度，而是实物与货币双重储备制度。如果实物储备不足、应急需要量大、市场供求形势不乐观三种因素同时出现，那么，这种双重储备制度就不能够保障国家粮食安全和重要农产品的有效供给。所以，本文建议建立的重要农产品战略储备制度，应该包括这些内容：（1）以省为单位建立重要农产品战略储备制度，由省级政府负责逐级安排和布点战略储备仓库和储备品种、数量，并建立相应的监督检查制度。省长对本省的农产品战略储备完成情况负责，并与其业绩考核、职务升迁挂钩。（2）取消货币储备补充制度，重要农产品战略储备实行单一的实物储备制度。各储备单位必须按时、足量完成收储任务，按照国家安排及时、足量、定点释放储备物资。（3）严惩造假行为人。国家建立定期检查和不定时、不定地抽查相结合的监督检查制度，对于发现的问题及时处理，及时严惩造假的地区和相应的负责人。有条件的地区还应该用现代化的监控手段严防造假行为的发生。

〔参考文献〕

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