浅议土地利用规划编制中集约与节约用地问题

【摘要】分析了丹寨县土地资源利用与管理中存在的问题与不足，从节约与集约利用土地的角度，提出了促进土地节约与集约利用的对策措施，为促进土地资源合理科学利用，推进县域经济持续发展。

【关键词】土地利用；节约集约；对策

一、引言

在现阶段经济发展水平条件下，土地资源节约集约利用要求在区域资源禀赋与现有技术水平下，充分利用土地资源的同时，尽量减少土地消耗，从而实现土地资源与资本、劳动力的最优配置。生产力是人们征服自然、改造自然以获得物质生活资料的能力。而决定生产力高低的因素有三个：劳动者、劳动对象和生产资料。土地是一切生产和一切存在的源泉，是农业生产最主要的不可替代的生产资料，生产力先进了，土地节约与集约利用水平提高了，土地资源就可以发挥最大效益。

丹寨县位于贵州省黔东南侗族苗族自治州西部。东面与雷山县接壤，西面与都匀市、麻江县相连，北面与凯里市毗邻，南面接三都县，地理位置介于东经107°44′～108°08′，北纬26°05′～26°26′之间。南北长39.8公里，东西宽40.5公里，全县土地总面积940平方公里。县人民政府驻地龙泉镇，距省会贵阳市210km，距黔东南州首府凯里市70km，距黔南州首府都匀市50km，321国道经过县城。到2009年全县人口15.13万人，其中少数民族人占85.1%；城镇人口3.24万人，城镇化率达21.24%。国民经济持续增长，综合实力不断增强，2009年丹寨县GDP达73161万元，人均GDP4837元，人民生活水平不断提高；同时，基础设施、教育、科技、文化、卫生事业等诸多方面取得显著成效。

二、丹寨县土地利用存在的问题

（一）人口密度大，土地资源数量较少，人地矛盾突出

2005年丹寨县人口密度达到167人/平方公里，人均土地面积小，平均每人拥有土地资源0.60公顷，仅占全国平均水平的71.39%。全县农民人均拥有耕地量0.084公顷，比全国平均水平0.106公顷少0.022公顷，不到世界人均拥有耕地面积的40％，土地与粮食的生产直接相关，节约用地就更为重要了。随着社会经济发展，重点建设、基础设施项目的比重在不断的加大，占用耕地的面积也不断加大，使得耕地面积不断减少，土地整体质量下降，人地矛盾会日趋尖锐。

（二）坡地面积大，难利用地多，后备土地资源短缺

2005年丹寨县耕地面积12707.47公顷，但坡耕地比重大。0―2°的平地265.93公顷，仅占耕地的2.09%，2―6°的坝地和微坡地1415.17公顷，仅占耕地面积的11.14%；而25°以上坡耕地则高达4482.72公顷，占耕地总面积的35.28%，即有35.28%的陡坡耕地不适宜于耕种，因此经常出现水土流失，土质下降问题，这对耕地的开发利用极为不利。并且在各个乡镇的都有分布，具体来看，排调镇比重较大，雅灰乡次之。

2005年全县未利用地3166.73公顷，占全县土地面积的3.37%，其中可利用部分主要是荒草地与河流滩涂：荒草地1396.51公顷，占未利用地的44.10%，且荒草地质量差，位置偏僻，开发利用难度大，利用的潜力不大。

（三）用地结构单一，中、低产田面积比重大

2005年丹寨县土地利用率为96.63%，未利用地率为3.37%。在已利用土地中农业用地的比重较大，占已利用地的97.48%，在农用地中用于林地面积大，占农业用地的61.72%；其次为耕地；耕地、园地、牧草地与其他农用地的比例是14.35：1.35：15.07：7.52，农用地中耕地、林地比重过大，牧草地比重低，这不利于当地畜牧业的发展。

在耕地中，高产稳产农田面积只有2146.18公顷，仅占耕地的16.89%，而中低产田面积近达10561.29公顷，占耕地的83.11%。从耕地分布来看，水田分布在海拔1100-1580米之间，旱地则分布在海拔1000-1650米之间，坝田占到30%，70%的耕地分布在沟谷和山坡上，地块破碎，土层浅薄，其间多有基岩。

（四）农、林与建设争地突出，生态环境日益恶化

由于过去片面强调粮食生产，不少地区森林资源遭到严重破坏。丹寨县森林覆盖率曾不断下降，近年呈逐渐恢复趋势。近年来丹寨县耕地不断减少，一方面是由于水土流失以及对不宜耕地的退耕还林、还草造成的面积减少，另一个重要原因则是建设用地对耕地尤其是旱地的占用不断增加。建设用地由于城镇化建设加快以及工农业发展的需要，城镇及农村居民点用地、工矿用地不断增加，交通建设及扩建占用土地不断增大。同时，由于建设用地需求量较大，而审批量远不能够满足建设用地的需求，从近几年的情况来看，建设用地与耕地呈现出一种此消彼长的关系。

三、改革土地利用与管理方式，提高集约利用水平

（一）改变土地资源管理方式，树立节约集约用地观念

当前，许多干部和群众的观念里，仍然认为我国地大物博，土地资源十分丰富，取之不尽用之不竭，土地利用与管理方式粗放，使得土地资源浪费严重。因此全县上下特别是各级党委、政府一定要清醒地认识到，丹寨县土地资源不是无限的，人口增长，经济发展需要大量占用土地，土地资源不断减少的是个长期趋势；国家加强宏观调控、加强土地管理的力度不会削弱，土地已构成经济社会发展重要制约因素的形势不会扭转，必须牢固树立节约资源、可持续发展的观念，十分珍惜和合理利用每一寸土地，努力推进保护资源与保障发展、眼前发展与长远发展、更好与更快发展的有机统一，促进全县经济社会持续健康发展。

（二）改革土地流转方式，促进土地合理流转

随着社会经济的发展，原有的土地承包经营模式已经不能适应现代农业的发展的需要。主要表现为土地资源的浪费严重；重复性投入多；机械化作业受制约；影响从事其他产业。所以农村土地经营权流转改革是当前乃至今后很长时间内的必然选择。鼓励土地经营走规模化之路，推进农业产业化集约化发展，对于促进全县经济持续发展有重要的战略意义。同时，土地流转有利于把所有权明确给土地所在的集体，作为机动田可以承包给种田大户，实行规模经营；同时可以将土地承包给有资金、有技术、善管理的单位或个人承包开发经营，既可以解放农村大量劳动力进城务工，又可以使土地得到科学、集中、高效管理，从而不但实现土地效益最大化，还增加了农民的收入。

（三）改变土地利用方式，促进节约集约利用土地

1.大力推进实行工业集聚，建设工业园区。建立3个工业集聚区结合全县城镇体系规划，引导生产要素向优势区域、优势产业、优势企业和园区集中，共享基础设施，节约集约利用土地资源，形成专业化经营、社会化协作、各具特色的产业集群和产业集聚区。本着相对集中、科学布局、合理规划的原则，以地域产业组合分工为基础。根据丹寨县工业发展格局，规划期形成“一心、一轴”为主体的工业用地布局。一心：规划期重点建设以“黔东南农产品集散区、金钟工业园区”为核心的工业体系，着力发展食品、药品、旅游产品等轻工产业；一轴：指以321国道线为主轴的工业用地空间布局，规划期间重点建设好“金钟工业园区”，着力发展建材、矿产品加工，农产品加工、仓储等产业。

2.加强农村空心村治理，稳步推进新农村建设。当前大部分农村居民点内部缺乏统一规划，布局混乱，内部结构松散，部分迁往城市居住的人，在农村还保留有宅基地，空心村现象普遍存在。加强农村空心村的治理主要从迁村并点，拆旧建新，退宅还耕几个方面综合治理。随着自然村落的搬迁与合并，对农村土地也要大力进行整治，加强生态环境建设和农村水利设施建设，实现退宅还田，消除农村工业的污染源，填平不必要的河湾沟壑，拉直田间道路，以增加农用地比重，扩大农田地块面积，适应农业机械作业要求，并逐步建成优美的田园环境，稳步推进新农村建设。

（四）优化土地补充方式，加强开发整治土地

1.适度开发后备土地资源，大力推进土地整治。随着经济不断发展，土地资源减少的是个长期趋势，占用土地必须采用有效办法补充。但是，后备土地资源是有限的，要积极通过其它方式补充耕地，适度开发后备资源，大力推进土地综合整治。据分析，丹寨县土地综合整治耕地规模303.26公顷。

2.积极改造中低产田。首先，不断提高现有耕地的质量，即改造中低产田，通过加大资金投入，改良土壤，增强土地肥力。其次，积极稳妥地开展田、水、路、林、村综合整治，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。

（五）改革土地利用评价方式，创新土地节约集约利用制度

1.完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的机制。以“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”为原则，进一步完善有关政策机制，通过将城镇增量建设用地指标与农村存量建设用地盘活相挂钩，实现建设用地的总量控制。

2.鼓励和支持盘活存量建设用地。完善有关政策机制，加大对提高存量用地利用效率的政策鼓励和资金支持力度。在规划许可前提下，鼓励用地单位通过整合挖潜，通过翻建多层厂房等方式，适当提高容积率。鼓励新企业租用或购买闲置厂房，挖掘土地利用潜力。探索利用存量用地二次开发，加快淘汰劣势企业，调整产业结构，提升产业能级。

3.充分发挥市场机制的作用，建立地价与土地利用集约程度挂钩的调节机制。完善土地市场运行的基本制度、组织架构和运行模式，推进统一、透明、规范的土地有形市场建设。按照国家要求和当地经济社会发展的实际情况，加快研究更新基准地价。在不低于各类土地基准地价的前提下，对土地利用低效的适当提高供地价格，对土地利用效率高的适当给予优惠。

4.完善农用地转用价格评估体系，按照市场经济要求，设立征地补偿项目，参照农用地转用市场价格确定征地补偿标准，提高土地资源的市场化配置程度，增强市场主体成本意识，提高全县珍惜土地、节约高效利用土地的自觉性。严格控制划拨用地的范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。不得以低于国家和省里规定的最低价标准协议出让土地，不得随意减免新增建设用地的土地有偿使用费。

参考文献：

[1]郑新奇.城市土地优化配置与集约利用评价[M].北京:科学出版社,2004.

[2]丹寨县统计局.丹寨统计年鉴2004[M].2005.

[3]伍国勇.土地规划中建设用地集约与节约利用评价研究――以贵州省丹寨县为例[J].经济论坛,2010(6).

作者简介：韦钦元（1973－），贵州丹寨人，中国地质大学土地资源管理专业本科毕业，丹寨县南皋乡国土资源所所长，从事国土资源管理工作。