走出大山 告别贫困

白于山区是陕西省三大贫困区之一。定边县境内涉及19个乡镇、218个行政村、1316个自然村，36591户、 16.3万人（其中深山区6.7万人，浅山区9.6万人），总面积4642.2平方公里，占全县总土地面积的67.1%（其中深山区2612平方公里，浅山区2030.2平方公里）。改革开放以来，党和政府对白于山区经济社会发展给予了巨大的支持，特别是实施八七扶贫攻坚计划和西部大开发十年以来，白于山区贫困落后面貌有了较大变化，群众的温饱问题得到解决。但是，由于自然条件差，生存环境恶劣，贫困面仍然很大，贫困程度仍然很深，返贫率仍然很高，2001年贫困人口为10.73万人，贫困发生率为66%。经过10年连续不断的扶持，按照新的贫困标准，仍然有6.14万贫困人口，贫困发生率为37.6%。榆林市专门组织有关部门进行专题调研，通过调研认为白于山区走向富裕的现实选择就是实施大规模、整建制的移民搬迁，只有走出大山，才能彻底告别贫困。

一、移民搬迁是白于山区群众摆脱贫困、走向富裕的根本出路

第一，白于山区自然条件非常恶劣。长期以来白于山区自然条件一直相当恶劣，地貌属典型的黄土高原山区，地表支离破碎，沟壑纵横，植被稀疏，水土流失严重。陡峭的山坡、匮乏的水源、脆弱的生态是制约山区群众生存和发展的一道道难关。干旱、沙尘、霜冻、冰雹、洪水、虫鼠等自然灾害频繁，使本就艰难的农业生产也常常因灾绝收。这里恶劣的自然条件曾被称为“不适合人类生存的地方”毫不夸张。

第二，资源性缺水非常严重。该区年均降水量为316.7毫米，年均蒸发量2491毫米，是降水量的7.9倍，地表水资源缺乏，地下水埋深一般在300米以下，且多为高氟水和苦咸水，人畜饮水困难。“十一五”期间通过国家农村安全饮水工程、“母亲水窖行动”等人饮解困工程，累计投入资金数亿元建设水利设施，基本解决了人畜饮水问题，但也是“靠天吃水”，主要依靠集雨场窖，若遇干旱严重的年份，群众仍然到几十里外买高价水吃。饮水困难仍然是制约白于山区群众生产生活致命的软肋。

第三，基础设施依然非常落后。近年来，随着定刘张公路的贯通，白于山区的交通条件有所改变，但是多数乡村道路仍为土路，部分自然村还未通路。自然村之间的距离大都在十公里以上，耕地上很少有生产道路，入种秋收都是人背驴驮。行路难特别体现在孩子上学上，很多孩子上学至少需要步行10公里以上。区内电力设施落后，仍有66个行政村未进行农电网改，72个自然村至今未通电。区内通讯条件也较差，不少村手机信号时有时无。要改变这些村落后的基础设施，国家在近期内投巨资是不现实的。算效益帐，实施群众整体搬迁的效益才是最大，实现的将是群众切实得实惠、政府公信力提高和生态环境显著改善的“三赢局面”。

第四，居住条件非常简陋。根据定边县普查摸底，白于山区群众住土窑洞和土坯房的农户占30%，其中深山区占到60.6%，且有不少危房户和无房户。姬塬镇东掌村住土窑洞和土坯房户比例高达96.2%，近3年新建房仅有6户，其中3户还是由于地质灾害原因政府补建的三间砖瓦房。这里的土窑洞已住了几辈人，地质灾害隐患较大，土坯房大都建于上世纪五六十年代。要从根本上改善这些农户的住房条件，就当地山区地形地貌和土地资源而言，实施旧房改造或者补贴新建住房困难重重。

第五，教育卫生发展严重滞后。姬塬镇东掌村高中及以上学历占总人口的1.3%，初中占3.2%，小学占85%，文盲占10.8%。村内没有小学，村里孩子上小学的地方是距离该村9公里外的甘肃环县，在本省内上学只能去镇上，距离本村20多公里。村内也没有卫生室，村民们小病不管不问，重病听天由命。在我们走访的8个行政村中，仅有2个村子就医条件相对方便。教育事关白于山区20多万群众未来和孩子们一生发展，在倡导教育医疗卫生事业服务均等化的今天，只有实施整体搬迁，集中安居才能够为教育卫生服务均等化奠定基础。

二、白于山区移民搬迁的主客观条件已经具备

在主观条件方面，一是群众搬迁的愿望十分强烈。在这次调研的4个乡镇、8个行政村中，当问及群众是否愿意搬迁时，90%以上的表示愿意搬迁，只有年龄偏大的老人有故土难离观念不想迁，但同时又表示会跟随自己的儿女走。在调查中，我们感到，深山区群众走出大山和改善生存条件愿望尤为强烈；油区的群众也想迁，他们认为从子孙后代长远利益出发搬迁是迟早的事。二是陕西省政府决心大。2009年，陕西省作出白于山区群众要实行大规模、整建制搬迁的重大决策，并明确省上设立22个亿的白于山区移民搬迁和神府煤矿采空塌陷区群众安置专项基金，保证这项工作的开展，这为圆白于山区群众走出大山之梦带来了看得见的希望。三是市县乡三级领导积极性高。榆林市成立了白于山区移民搬迁领导小组，市长亲自任组长，下设办公室，并要求市扶贫办组织专门力量进行专题调研，拿出总体规划，尽快上报省政府批准执行。在我们调查期间，定边县、姬塬镇也都表示有决心、有信心做好移民搬迁工作。

在客观条件方面，一是经济社会的后盾坚强。“十一五”期间，陕西是历史上发展最快和高速增长持续时间最长的5年，GDP年均增长13.9％，财政收入不断增长；同时也是榆林经济社会持续高位运行的5年，年均增速19.07%，进入了跨越发展的新阶段，综合实力显著增强，区域影响力明显提升；定边县进入了西部百强县，正在向全国百强扎实迈进。强有力的经济实力为实施大规模搬迁提供了财力的保障。二是统筹城乡的力度加大。近年来，各级政府都把“三农”放在工作重要位置，坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，从破解城乡二元结构入手，大力推进城乡一体化进程，夯实农业农村基础，深化农村改革，城乡统筹发展的舆论氛围和政策环境基本形成。白于山区移民搬迁是省政府加快统筹城乡、促进区域经济协调发展的积极行动。三是接收移民的土地广阔。定边县有5个国营林场，总面积65万亩。林场的土地和白于山区集体土地可以通过权属置换集中安置一批，也可为生态环境建设探索一条新的路子；县城周围有70万亩盐碱地，通过配套基础设施，拉大县城框架，建设保障性住房，可以给白于山区有条件群众主动进城落户创造有利条件；境内白于山区拥有60多万亩涧地和台地，可以积极实施深山区群众异地搬迁和浅山区群众就近、就村搬迁。四是有成功的移民搬迁经验。定边县白于山区已实施搬迁贫困户3175户、14288人，其中异地搬迁3000多人，就近搬迁1.1万人，搬迁群众的生产生活生存条件有了极大改善。实施的红墩梁移民示范工程是全市乃至全省规模较大的集中移民安置点。2009年人均收入超过5000元，基本实现了“搬得出、稳得住、能致富”。

三、要正视白于山区移民搬迁存在的困难和问题

白于山区群众大规模、整建制移民搬迁，史无前例，工程浩大，任务艰巨，必须正视存在的困难和问题。

（一）群众自筹资金难

按目前移民补助政策，白于山区群众搬迁除国家补助外，很大一部分要靠群众自筹资金解决。根据县上调查摸底情况汇总，去年白于山区农民人均纯收入为2302元。本次抽样调查的4个乡镇8个村30多户，人均收入大都在1500元以下，只有个别户在2000、3000元以上。我们走访的姬塬镇东掌村，全村一半以上的农户都贷款。像这样的村，发动群众自筹资金是比较困难的。

（二）群众放弃土地难

土地是农民的命根子。群众担心搬迁后，放弃原承包地，以后没有稳定的收入来源，还可能丢失未来资源开发的补偿费。目前，承包地置换林场土地的方法、数量、地点等政策尚未明确，搬迁群众是不会轻易答应或放弃原承包地的。

（三）接收地落实难

乱井子林场的负责人说，国营林场的荒沙地不少，但划拨土地接收移民搬迁户操作起来难，涉及征用林地，市县没有审批权限，1000亩以上要报国家林业局审批。土地用途变更审批程序更加复杂，农业用地是红线，变更建设用地性质需报经国务院批准。加之林场的权属大都是上世纪五六十年代明确的，在国营林场接收外来搬迁人口，当地群众也会成为阻挡因素。

（四）搬迁方式选择难

搬迁的先后、搬迁的远近、整村搬还是部分搬，对群众和政府来说目前因为很多政策不明确，作出选择和决策都很难。长远看，整体搬迁、异地搬迁虽然成本高、难度大，但一劳永逸，能够从根本上解决白于山区的贫困问题，是治本之策。采用这种方式，搬迁期限可放长一些，5—10年，甚至20年以上；近期看，实施部分搬迁，先易后难，多数群众易接受，可操作性强，工作任务轻、难度小，短时间能够见到效果，引发矛盾也较少，但搬迁不彻底，将来可能出现二次搬迁，损失和浪费都很大。

（五）迁后稳定增收难

搬迁后，能否超越原有生活条件，实现富裕，这是群众最关心的问题，也是政府最关注的问题。移民安置可能会因搬迁户没有稳定的收入来源、生活环境不适应等原因，导致搬迁致贫、搬迁返贫和移民回流的问题，甚至一些无法估计的问题也难以预料，所以政府必须未雨绸缪，把迁后稳定增收工作与实施移民搬迁工作同步考虑。

（六）政策制定出台难

受制于现行的大政、方针、政策以及法律等因素影响，政府为这次白于山区大规模移民搬迁出台的接收地落实、土地流转置换、移民户就业、社保和环境等政策相对较难，也很难面面俱到。

四、白于山区移民搬迁的基本思路

（一）坚持“八项原则”

坚持政府引导，群众自愿。要制定、宣传好移民搬迁扶持政策，充分尊重农民意愿，不搞强制搬迁。坚持统一规划，分步实施。要进一步加强摸底调研，做好搬迁规划编制，加强上下、部门和行业规划衔接，确保规划的科学性、严肃性、指导性和可操作性。坚持试点先行，逐步推开。积极做好集中安置、就近移民、异地搬迁等各种移民方式的试点工作，发挥以点带面和典型示范作用，为全面推行创造经验。坚持因地制宜，分类指导。通过村情调查、农户座谈、村民大会等形式，广泛采纳群众意见，并根据贫困村地域特点、经济发展差异等因素，分别制定实施方案，做到一村一策，有的放矢。坚持整合资源，联合共建。大力整合各类资金，配套建设水、电、路等基础设施，加强移民搬迁工程的分工协作，广泛发动群众投工投劳。坚持依法移民，依法管理。建立移民政策法规体系，指导、规范移民工作，健全规划设计、资金财务等方面的政策性文件和管理规章，加强移民法律服务和政策法规咨询服务。坚持政策倾斜，区别扶持。细化、细分移民的范围和对象，既区分一般性扶贫和移民扶贫，又要细分移民内部人群，深浅山区不同，塬台涧地不同，依据不同人群、收入层次、基本情况等，区别制定移民扶持政策。坚持综合决策，统筹发展。要建立重大事项集体决策、社情民意反映、专家咨询、公示听证、跟踪反馈、责任追究等制度。统筹各方面因素，加强移民工程决策科学化、民主化，避免决策失误。

（二）注重“六个结合”

一是将移民搬迁与转变经济发展方式相结合。移民搬迁是根本改变农民生产生活方式最直接、最有效的手段，要引导搬迁农民摒弃原始、粗放、落后的农业生产方式和小农经济意识，打破城乡二元结构，逐步走上发展特色产业、种养专业合作、适度规模经营的现代农业致富之路。

二是将移民搬迁与统筹城乡发展相结合。将白于山区移民搬迁工程作为全省统筹城乡发展的示范工程，加强工业反哺农业，城市支持农村，有力推动山区群众走出大山，脱贫致富，推进城乡一体化进程。

三是将移民搬迁与深入实施西部大开发战略相结合。深入实施西部大开发，中央财政用于扶贫开发专项转移支付将重点向西部地区倾斜，也将适度增加陕北地区退耕还林任务，同时还有其他支持农业农村发展的政策，要吃透政策、用好有利政策，促进移民搬迁工程。

四是将移民搬迁与乡镇机构改革相结合。新一轮的乡镇机构改革，主要方向就是撤乡并镇，撤村并村，在实施搬迁过程中积极与新的中心镇、中心村组结合，做好迁入地的选择和行政区划对接。

五是将移民搬迁与社会主义新农村建设相结合。移民搬迁是建设新农村的助推器。在规划建设移民新村同步考虑新农村建设，按照新农村建设“二十字方针”整合资源，用于安置点建设，发挥政策叠加效应，把移民点建成新农村建设示范村。

六是将移民搬迁与建设陕西现代特色农业示范基地相结合。紧紧抓紧长城定靖沿线建设陕西现代农业示范基地的机遇，发展特色农业，为移民搬迁群众提供高标准基本农田、技术示范引导和技能技术培训服务，促进农民自我能力提升，引导农民发展特色农业产业，促进移民搬迁致富。

（三）“四个一批搬迁”

一是城镇安置一批。引导有一技之长的年轻人，积极响应省政府“农民工进城”号召，县乡政府创造条件，建设廉租房，在县城或集镇集中安置一批。

二是国营农林场安置一批。引导有一定自筹资金能力的群众，通过土地权属置换，在国营林场集中安置一批。

三是跨区域移民一批。引导常年外出打工群众跨县区、跨省、跨市安置一批。

四是就近搬迁一批。引导自筹能力差、年龄偏大的群众就近、就村安置一批。

（作者单位：西北农林科技大学）