城市绿地防灾规划建设和管理探讨

摘要 随着我国城市规模的急速扩张和人口密度的过度集中，健全城市防灾系统已成为刻不容缓的艰巨任务。城市绿地作为城市防灾系统的重要组成部分，不仅具有生态、景观、游憩和文化功能，还具有突出的防灾避险功能。通过分析成都、都江堰等四川汶川地震受灾城市绿地的使用情况，结合对北京市部分作为应急避难场所的公园建设和使用情况的实地调查，总结认为我国城市绿地防灾规划建设和管理现阶段存在的主要问题是：①对城市绿地的防灾避险功能认识不足；②适合用于防灾的城市绿地总量不足，分布不均；③用于防灾的城市绿地防灾配套设施及功能有待完善。最后从建立城市绿地防灾规划体系、明确城市绿地防灾建设工作重点和优化城市绿地防灾管理体制三个方面探讨如何对城市绿地防灾规划建设和管理进行优化，从而达到加强我国城市绿地防灾功能、完善城市防灾系统的目的。

关键词 城市绿地;防灾;规划建设;管理;优化

中图分类号 TU986 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)06-0152-05

随着我国城市化水平不断提高，城市建筑和人口密度高度集中，使得我国城市遭受地质、气象、环境卫生等多种灾害威胁的形势日益严峻，建立完善的城市防灾体系已成为刻不容缓的艰巨任务。城市绿地作为城市唯一有生命力的基础设施，不仅具有生态、景观、游憩等功能，还是城市防灾体系的组成部分，具有重要的防灾避险功能。2004年9月国务院下发的《关于加强防震减灾工作的通知》(国发［2004］25号)明确指出“要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配置必要的避险救生设施”。随着近年来社会对公共安全领域关注程度的不断提高，城市绿地的防灾避险功能已逐渐得到政府和有关部门的重视，但在城市绿地防灾规划建设和管理方面尚未形成体系，存在一定的问题，有必要进一步研究和探讨。

1 我国城市绿地防灾现状及问题

近年来大规模灾害频发，随着社会公共安全意识的提高，国内城市逐渐开始重视以城市绿地为主体的应急避难场所建设。以北京市为首，已在29个公园、绿地和3所学校、驾校中建成32个应急避难场所，总面积达到了497.94万m2。天津、重庆、西安等一些易发灾害城市也建设了一批具有防灾避险功能的城市公园或大型城市绿地。

2008年5月发生的汶川地震再次为我们敲响了警钟。震灾发生后，成都市二环以内为数不多的公园内每天涌入避灾人员20万人，高峰时达30万人，公园中人员拥挤、踩踏伤亡的安全隐患问题严重，饮水及厕所等必要的设施严重不足；都江堰市离堆公园、玉垒山公园、翠湖公园等公园因地震造成地质滑坡、建筑受损、围墙垮塌、市民践踏等，损毁十分严重；绵阳市城区公园、广场、小游园、绿化隔离带等接纳避灾群众30余万人，九州体育馆、南河体育中心附属绿地成为重灾区难民主要安置场地。园林部门紧急拆除有安全隐患构筑物，抢修供水管网和供电设施，新建临时厕所，添置排污泵、吸粪车，才保证了绿地临时避灾的使用需求。

综合四川受灾城市绿地使用情况和北京部分作为应急避难场所的公园建设和使用情况，可以看出我国城市绿地防灾规划建设与管理仍然存在以下问题：

1.1 对城市绿地的防灾避险功能认识不足

一方面为了拉动城市经济增长，一些政府部门热衷于城市形象建设，或者城市的一般性的基础设施建设，缺少城市安全意识，忽略了城市绿地具有的防灾避险功能；另一方面我国对灾害防御知识的宣传力度不够，由于缺少灾害防御知识，我国许多城市居民应对突发性灾害的心理和行为能力较弱，对灾害发生后如何利用城市绿地避难、逃生和安置缺乏基本的认识。

1.2 适合用于防灾的城市绿地总量不足，分布不均

并不是所有的城市绿地都能用于防灾，在以往的城市规划用地选择上，往往是“见缝插绿”，将一些不利于作建设用地使用的边角地、废弃用地划作城市绿地，有的城市绿地还与高压线走廊、危险品仓库或是坡度较大的山地、河滨地带过于接近，安全性和稳定性较差。加之一些特殊类型的绿地如历史名园、风景名胜公园、动物园等都不适合用于防灾避险，使得真正可在灾时担负防灾避险功能的绿地数量有限，与需求相比严重不足。此外，避灾用地的面积应与人口密度成正比，人口稠密区需要更多的开敞空间和城市绿地。但目前城市中心区或老城区等人口稠密区仍普遍存在着绿地数量相对不足的问题，有限的绿地多分布在城外，使得灾害发生短期内灾民无处可去，避灾困难。

1.3 用于防灾的城市绿地防灾配套设施及功能有待完善

从调查情况看，目前用于防灾的城市绿地防灾避险功能开发往往不尽完善，仅仅处于“被动避灾”的阶段，这主要表现在以下几个方面。

(1)普通设施设置未考虑平灾结合、平灾转换的需要，使用功能较为单一。与之相比，日本公园普通设施的设置也充分考虑到防灾避险的需要，例如园亭用帆布围合，就能成为临时帐篷，形成独立的避难空间；造景的水池和喷泉能够提供饮用水之外的生活用水；座椅在灾时能够作为炉子使用等（见图1）。

(2)防灾配套设施功能有待完善。以北京宣武区的万寿公园为例，园中的应急饮用水台虽然伪装巧妙，但是与市政供水管网直接，也没有自备井等备用设备，市政供水管网一旦毁坏，就不能正常使用（见图2）。而日本防灾公园中应急饮水设施包括地下应急贮水槽，灾时可自动与市政管网断开，保证在一段时间内的独立供水（见图3）。

(3)绿地面积与绿地内的防灾避险有效面积未明确区分。防灾避险有效面积“应扣除场地内水域占地面积、大于7°的陡坡占地面积、文物古迹保护占地面积，以及建（构）物倒塌影响的面积。［1］”但是从实际情况来看，城市绿地内一些不适合用于防灾避险的场地也成为了应急避难场所的一部分，影响到绿地防灾避险有效面积和承载容量的准确计算。元大都城垣遗址公园虽然是北京市第一个应急避难场所，但场地狭长，地形落差大，小月河两岸仅通过几座桥梁连接，平坦、开敞、可达性好，易于进行避难、救援活动的安全场地并不充裕（见图4,5）。

2 城市绿地防灾理论和实践的先进经验

2.1 日本：不断健全法律规范标准体系，分类分级建设防灾公园

日本是一个位于环太平洋地震带上四面临海的岛国。由于所处的地理位置及其地形、地质、气象等自然条件的特殊性，地震、台风、暴雨、火山等引起的自然灾害经常发生。1923年的关东大地震对日本造成了前所未有的创伤，多数市民逃向了城市绿地这样的开敞空间。基于这次惨痛的经验，日本有意识地加强了城市绿地的防灾建设。

1956年日本颁布《城市公园法》，对城市绿地的分类、服务半径、面积等指标均作了规定，使得人均公园面积达到较高水平，也使得城市公园的设置和分布趋于均匀合理。1973年在《城市绿地保全法》中，把城市公园列入防灾体系，进一步明确了城市绿地的防灾功能。

1993年日本进一步修订《城市公园法》，明确提出了“防灾公园”的概念，并在1998年制定了《防灾公园规划和设计指导方针》，就防灾公园的定义、功能、设置标准及有关设施等作了详细规定［2］。在日本以防灾公园为主体的防灾体系中，有暂时避难的临近公园，也有避灾、救灾及灾后重建的广域公园，还有宽度10m以上的绿色避难通道。大小不同，布局合理的城市绿地、广场和绿道在防灾、避灾、救灾及灾后重建过程中承担不同的任务、发挥不同的作用，形成一个层级结构合理、相互联系紧密的网络体系。

2.2 美国：结合公园系统和社区建设的防灾规划

早在1871年美国芝家哥火灾之后的重建规划中，芝加哥公园系统通过公园与公园路分割建筑密度过高的市区，用系统性的开放性空间布局来防止火灾蔓延，提高城市抵抗自然灾害能力的规划方法与思想，极大地丰富了公园绿地的功能，成为后来防灾型绿地系统规划的先驱。2001年美国“9•11”事件后，为强化整体防卫，美国政府积极推动建立以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系。其“防灾型社区”需具备三大功能，即灾前预防及准备功能、灾时应变及抵御功能、灾后复原及整体改进功能。美国国土安全部规定社区事故风险状况评估要先确认社区易受灾的地点及环境，再确认灾害源及可影响的范围，找出易发生灾害的建筑或区域，并制作社区防灾地图等。其中也包括了将社区公园与灾时避难结合的计划［3］。

2.3 我国台湾地区：建立防灾绿地系统，将公园纳入防灾空间规划

我国台湾地区位于亚热带地区以及环太平洋地震带，长年湿热多雨，地震、台风频发，自然环境条件极为敏感，且人口与建筑物密集。1996年台湾“内政部营建署”总结公园绿地功能，指出功能性绿地系统包括生态绿地系统、防灾绿地系统，景观绿地系统和游憩绿地系统。防灾绿地系统主要包括防灾路径、防灾空间、防火绿道和缓冲绿地等。指出城市公园广大的绿地空间具有阻隔噪声、防尘等促进环境卫生的功能，并且可作为防空、避灾的紧急避难场所［4］。“9•21”大地震唤起了台湾各界对防灾相关领域的重视，随着灾后重建展开了城市防灾体系的建构。都市防灾规划的内容包括避震疏散方案、避难疏散组织、疏通通道和防灾救灾空间。在防灾规划六大防灾空间系统中，公园是重要的避难空间和物资空间。

3 关于加强我国城市绿地防灾规划建设的建议

3.1 建立城市绿地防灾规划体系

(1)充分重视城市绿地防灾规划前期调研、评估工作。针对城市地理位置、环境条件、性质和规模、形态和布局、人口密度、建筑特点等，充分研究和掌握本地区易发灾害的类型、地点、灾害源及其影响范围等关键因素，分析确定防灾的侧重点。同时要对城市现有绿地进行调查摸底，准确测算能够发挥防灾避险功能的绿地的面积和承载容量。

(2)明确和完善城市绿地系统规划中的城市绿地防灾规划。城市绿地防灾规划是城市绿地系统规划的一部分，应作为城市绿地系统规划下一步完善和落实的重要内容，纳入城市总体规划。参考日本防灾公园分类，结合我国实际情况和相关标准、规范的要求，可以将城市绿地防灾规划体系分为4类6个层级（见表1）。

(3)与城市总体规划中的城市防灾减灾体系规划协调衔接。城市绿地防灾规划要与城市总体规划中的城市防灾减灾体系规划相衔接：与城市广场、体育场等应急避难场所，医院等公共防灾设施协调配套建设，并结合城市道路等基础设施规划，加强绿地之间、绿地与其他应急避难场所或城市公共设施之间的连接，形成城市防灾避难体系。

3.2 明确城市绿地防灾建设工作重点

(1)加强人口稠密地区紧急避灾绿地的建设。通过适当调整城市中心区、老城区等人口稠密地区的用地性质，调整绿地布局，补充绿地数量，加强紧急避灾绿地建设，是加强城市绿地防灾建设最重要、最有效的环节。

(2)合理利用城市现有公园改造和建设防灾、避灾公园。选择现有公园必须要满足对相关标准应急避难场所安全性的要求，如要避开地震断裂带、山体滑坡等自然灾害易发生地段，在高层建筑物、高耸构筑物的垮塌范围之外等等。

(3)分类分级完善城市绿地防灾配套设施。绿色疏散通道和隔离缓冲绿带基本不设防灾设施；紧急避灾公园和绿地设消防、应急供水、供电、厕所等居民急需的基本生活设施；固定防灾公园则需配置消防设施、广播通信设施、储备仓库和抗震贮水槽等灾后救援设施与物资，为较长时间避难和短期安置提供基本生活条件和安全保障；而救灾基地公园要配置应急指挥中心、居民活动中心、直升机停机坪等弹性空间。

(4)科学配置城市绿地植物种类满足防灾需求。在风、雪灾害多发地区要注意选择抗风、耐寒、不易倒伏和折断的植物种类；行道树应选择适合本地生长的大型乔木，生长良好、枝干坚固的行道树可阻挡散向街道的残墙碎瓦，使道路保持畅通；隔离缓冲绿带应选择防火和吸收有毒气体能力强的植物。

4 我国城市绿地防灾管理体制优化策略

4.1 建立城市防灾管理协调机制

城市人民政府在防灾工作中要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，汇同地震、规划、民政、园林等部门，科学制定应对城市易发灾害的紧急预案。

4.2 健全城市绿地防灾法规和标准体系

从总体上来看，我国的防灾减灾立法还处于相对落后的状况。对于城市绿地防灾更是没有日本《城市公园法》、《防灾公园规划和设计指导方针》等具有针对性的法规和规范。城市建设部门应该尽快组织修订《城市绿地条例》和《城市绿地系统规划编制纲要》等有关城市绿地防灾规划和管理的专项法规，及时出台《城市防灾公园规划设计导则》等指导城市绿地防灾建设的技术规范。

4.3 保障城市绿地防灾建设和管护资金投入

各级政府要加强对城市防灾避险绿地建设的财政支持，将防灾避险绿地建设资金列入政府财政预算，并提供优惠政策，鼓励多方投入和参与。特别要保障防灾避险绿地和防灾避难设施的维护费用，确保灾时能正常发挥防灾减灾的作用。

4.4 促进城市绿地防灾科技研发和应用

要积极学习和借鉴其他国家和地区城市绿地防灾建设的先进经验，加快太阳能、风能等节能环保型先进技术的研发和应用，解决城市防灾避险绿地中供水、环卫和能源等最关键的技术问题。要进一步加强综合减灾研究，促进遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术的应用，加强城市绿地系统及城市绿地防灾体系的信息化管理平台建设。

4.5 加大对城市绿地防灾避险功能宣传教育力度

要向市民积极宣传城市绿地的防灾功能，建立完善、规范的标识系统，广泛告知本地区防灾避险绿地和防灾设施的具置、到达路线和使用方法。要对新建防灾公园的规划设计方案进行公示，广泛征求意见。公园管理部门要为由单位或群众组织的防灾演习活动提供便利条件，提高城市居民应急避难的意识和行为能力。

4.6 完善城市绿地防灾监管机制

城市建设部门要加强对防灾避险绿地建设的管理和监督工作，对于不符合防灾减灾基本要求和城市绿地防灾规划的绿地不予验收，进行整改；要明确管理责任单位，切实加强防灾避险绿地的日常管理和维护，避免因缺乏管理维护降低灾时使用功效的问题；相关管理部门要对绿地防灾减灾设施定期检查，对于已不符合要求的设施要尽快更换和完善。

逝去的生命无法挽回，只有未雨绸缪、从容防范才能避免更大的生命财产损失。基于地震等自然灾害和人为灾害的不确定性，我们容不得半点侥幸的想法，必须树立“主动防灾”的发展意识，充分认识加强城市绿地防灾的重要意义，认真做好城市绿地防灾能力调查评估，建立城市绿地防灾规划体系，全面加快城市绿地防灾建设，为城市居民提供容量科学、布局合理、设施完备的避难、疏散和安置场所，配合高效的管理运行体制，才能“有备无患”，充分发挥城市绿地的防灾避险功能，撑起保护人民生命财产的绿伞。

参考文献(References)

［1］GB21734-2008.地震应急避难场所、场址及配套设施［S］.［GB21734-2008.Emergency Shelter for Earthquake Disasterssite and Its Facilities［S］.］

［2］苏幼坡等.日本防灾公园的类型、作用和配置原则［J］.世界地震工程,2004，(2):27～29. ［Su Youpo. Types,Functions and Disposition Rules of the Disaster Prevention Gardens in Japan［J］. World Earthquake Engineering, 2004，(2):27～29. ］

［3］金磊.中国安全社区建设模式与综合减灾规划研究［J］.生存空间,2005，(2):16～18. ［Jin lei. The Synthetical Disasters Reduction Programming and Construction Mode of Chinese Secure Communitity［J］.Living Space, 2005，(2):16～18.］

［4］李景奇,夏季.城市防灾公园规划研究［J］.中国园林，2007，(7):18. ［Li Jingqi,XiaJi.Study of Urban Disaster Prevention Park Planning［J］.Chinese Landscape Architecture，2007，(7):18.］

Discussion on Disaster Prevention Planning, Construction and Administration of

Urban Green Space Based on Reflection of Wenchuan Earthquake in Sichuan Province

ZHENG Xi1 SUN Xiaochun2

(1.Beijing Forestry University, Beijing 100083,China; 2.UrbanRural

Planning Administration Center in Ministry

of Housing and UrbanRural Development,Beijing 100835,China)

Abstract With the rapid expansion of city scale and excessive centralization of population in China, strengthening and completing the urban disaster prevention system is no time to delay. As an important part of urban disaster prevention system, urban green space has the noticeable function of emergency and disaster prevention, as wellas the functions of ecology, landscape, amusement and culture. Through analyzing the situation of green space used in Chengdu, Dujiangyan and other cities hit by Wenchuan Earthquake in Sichuan Province, combined with field survey of some parks as emergency and disaster prevention fields in Beijing, the main problems of Chinese urban green space disaster prevention planning, construction and administration are summarized: a)It is short of understanding with the urban green space's function of emergency and disasterprevention; b)The urban green space fit for disaster prevention is insufficient in quantity and unequal in layout; c) The equipment and function of urban green space as disaster prevention fields should be improved. Finally the advice is put forward from three aspects to optimize disaster prevention planning, construction and administration of urban green space, including planning a disaster prevention system, ensuring the emphases of disaster prevention construction and perfecting the disaster prevention administration system of urban green space, so as to strengthen the urban green space's function of disaster prevention and complete the urban disaster prevention system.

Key Words urban green space; disaster prevention; planning and construction;administration; optimization