深化我国税式支出制度的思考

内容 提要: 税式支出概念在我国的提出和 应用 已有很长时间了，对于提高 经济 效率、改善资源配置状况、实现 社会 财富公平分配等都产生了积极作用。但实践中仍存在诸多不足，需要通过深化改革来加以完善。

关键词：税式支出；税收优惠；支出效益

一、对税式支出的简单认识

税式支出系 英文 “taxexpenditure”一词的意译，也有人将其直译为“税收支出”。它是政府为实现一定的社会经济政策目标，通过对基准税制的背离给予纳税人的优惠安排，税式支出在提高经济效率、改善资源配置状况、实现社会财富公平分配等方面具有积极的意义，因此，税式支出在国际上受到普遍的重视和采用。通过税式支出来促进社会和经济政策的实施，已经成为各国政府制定税收制度和税收政策的基本内容之一。

众所周知，从20世纪30年代资本主义世界经济危机起，西方发达国家开始对经济实施大规模干预。表现在税收上，就是利用种种税收优惠项目的安排，通过向纳税人提供相应的财政援助，来实现政府的政策意图。这些税收优惠项目虽然同样要在税收制度中加以规定，通过税收制度的设计做出安排，但它毕竟不同于一般的税制条文。即它的目标并不在于向纳税人取得收入，而是要主动放弃一部分收入，向特定的纳税人提供财政援助，以此作为一种政策手段，调节和诱导社会经济的运行。

随着政府越来越全面地卷入社会经济活动，在西方国家，此类税收安排的规模越来越大，以致于非常有必要在预算文件中反映并加以控制，否则很难全面准确地度量政府经济活动，同时也加大政府财政负担，甚至把财政拖入困难境地。于是人们很 自然 地提出了把税收优惠项目所形成的税收损失情况列入预算，并同政府直接财政支出统一加以管理的要求。税收优惠 问题 既已被从支出的角度加以认识，与直接的财政支出关肩而立，为把这种以税收优惠形式表现出来的、通过税收制度安排实现的财政支出，与一般的、直接的财政支出相区别，“税式支出”的概念也就生成并流行开来。

我国引进“税式支出”概念，并将其作为税制改革一个重要课题加以 研究 ，是20世纪80年代末的事情。 目前 ，尽管对它的讨论仍在进行中，但是，

（三）税收优惠的政策及制度间缺乏协调配合

由于各类税收优惠政策和制度是按照不同的目标，在不同的 历史 阶段逐步形成，相互之间缺乏协调和配合，有些甚至重叠和冲突， 影响 了税收优惠政策作用的有效发挥。如根据区域 经济 发展 的要求，西部地区应享有较多的税收优惠，但由于东部地区享受的税收优惠政策未作调整，将直接影响西部投资的吸引力。

（四）税收优惠存在较大的差别性

我国的税收优惠政策存在地区差别、行业差别、所有制差别、 企业 规模差别、形成新的不公平竞争。外商投资企业与内资企业在企业所得税的税前扣除、减免税以及优惠税率等方面的差异较大，使内资企业处于不平等的地位，在一定程度上抑制了内资企业的发展。

（五）税收优惠缺乏成本 分析 观念

税收优惠作为政府支出的一种特殊形式，需要对其进行成本-收益分析，并实行预算管理，把支出和效益挂起钩来，用好用活资金，而我国现阶段没有对税收优惠进行成本-收益分析和预算管理。因而许多优惠项目未能收到预期效果，优惠成本与收益不相符，甚至得不偿失。对此，国家应建立一套统一的宏观控制 方法 。

四、深化我国税式支出制度的思考

（一）明确税式支出的方向

借鉴国际上的先进经验，我国税式支出方向的确定不应局限于一般意义上的激励和照顾，而应以国家的政策导向为目标，致力于国民经济持续、稳定地发展。具体地说，一要强化国家产业税式支出政策。当前，我国应对能源和原材料 工业 、 交通 运输和通讯、农林水利等基础产业、基础设施，对高新技术企业、先进技术企业和产品出口企业，对技术含量高、污染小，以及其他需要鼓励的产业和项目，给予更多的税式支出。二要贯彻区域政策。三要对区域性税式支出加以限制。改革开放以来，国家给予东部沿海地区较多的税式支出政策，东部经济已得到“政策效益”之利。今后，为促进西部大开发进程，应有计划地调整以东部为重心的区域税式支出模式，使税式支出适当向西部地区倾斜，进一步加大对西部大开发的税收支持。

（二）构建税式支出预算制度

目前 西方许多国家已采取名种形式对税式支出进行预算和控制。在探索适合我国国情的税式支出预算制度过程中，这些国家的诸如非制度化的监督与控制模式、准预算管理模式、全面预算管理模式等作法和经验有一定的借鉴作用。由于我国长期以来一直没有形成一个统一的、系统的税式支出管理制度，税收优惠存在的 问题 涉及的面比较广，想要一下子把目前我国税式支出纳入政府预算进行管理，难度很大，而且也不现实，只能根据我国的实际情况，逐步转变税式支出的预算管理模式。具体实施步骤是：第一步，根据主要税种（如增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税等）涉及的重点行业、项目、产品、纳税人的税收优惠进行税式支出的统计、测算、分析和评估，仿制比较简单的税式支出报表。第二步，根据主要税种的税收优惠进行税式支出的统计、测算、分析和评估，编制比较系统、规范的税式支出报告。第三步，根据所有税种的税收优惠进行税式支出的统计、测算、分析和评估，编制比较全面、规范和税式支出预算。

（三）对税式支出实际效果进行量化考核

为了有效地管理税式支出，提高税式支出的政策效应，许多国家对税式支出进行预算控制。具体有以下三种做法：一是对各种税式支出项目，国家严格规定统一的报表，按年度定期编报附于年度预算报表之后。二是制定主要税式支出项目定期报表制度，即国家对那些比较重要的税式支出项目规定编制定期报表。二是非制度化的临时监控，即当政府决定以税式支出的形式对某一部门或行业提供财政支持时，对放弃的收入加以估计。对税式支出进行预算控制的同时，一些国家也对税式支出进行成本一效益分析，以期提高税式支出的效率。对税式支出进行成本一效益分析的基础工作是税式支出的统计和估算，其方法主要有三种：一是收入放弃法，即 计算 政府由于实施税收优惠而减少的税收收入；三是等额支出法，即计算政府以一项财政（预算拨款）支出取代一项税式支出，需要多少税前支出才能达到相同的税后受益。

借鉴这些国际先进经验，我国在各式支出的实践中，也应当对税式支出的实际效果加以量化的考核，以便检验有关税收政策、制度的 科学 性、合理性和可行性，并适时加以必要的调整。

参考 文献 ：

[1]　楼继伟，解学智。税式支出 理论 创新与制度探索[m].北京：