安全生产监管为何陷入“费力不讨好”尴尬境地

【摘要】中国地方政府安全生产监管是政府治理的重要组成部分，我国安全生产监管制度在不断完善，取得了一定的成绩，但仍存在一些问题。从明确监管责任、完善日常监管制度、调整监管考核机制、改进监管问责机制等几个方面着手，逐渐完善我国地方政府安全生产监管的制度，提高政府治理能力与治理效率。

【关键词】地方政府 安全生产监管 制度 【中图分类号】D035.5 【文献标识码】A

安全生产监管是政府治理活动中的重要组成部分，是政府监管部门以加强生产安全、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进经济社会持续健康发展为目的的一系列措施与活动。近年来各地方政府通过各种手段与方法不断调整政策与管理方式，并提供大量人、财、物力的支持，以期减少事故发生，但效果甚微，生产安全事故率仍居高不下，安全生产监管问题逐渐成为阻碍政府治理能力发展的重大顽疾，安全生产监管部门也被看作是政府部门中“花费最多，效果最小，责任最大”的部门之一。

地方政府安全生产监管制度存在的问题

第一，监管责任不明确。首先，监管存在空白地带。个别监管部门忽略监管部门与人员之间的衔接部分或监管地带，害怕承担过多责任，导致事故；其次，推诿责任。监管部门在事故发生时很大部分精力都在研究如何将本部门的责任摘除，很少部分精力用于研究如何改进监管；再次，监管中存在多头监管。同一企业同一问题由多个监管部门负责，但在出现监管问题时由多个部门共同承担责任；最后，存在“小管大”问题。由于官本位思想影响，一些由较高行政级别政府管理的企业并不屑于接受低级别安监部门的监管，造成监管效果大打折扣。

第二，日常监管制度不完整。首先，对第三方评估机构的监管制度不完善。目前只要求监管部门在监管与审批过程中将评估机构提供的预评估报告进行审核备案，不要求对其真实性进行复查，因此一些企业或评估机构存有侥幸心理，虚报、瞒报资质或提供虚假预评估报告。其次，对停工整改项目的复查机制不健全。对停工整改项目，只要求企业整改结束后针对整改项目向监管部门提出重新审查的申请，监管部门再对整改项目进行重新审核，导致很多企业在停工整改过程中仍然继续生产，或边整改边生产，最终造成生产安全事故发生。

第三，监管考核机制不健全。对安全生产监管部门来说，目前衡量监管效果的主要考核依据就是事故的死亡人数，并且事故类型的划分也是以此作为依据。但安全生产监管的效果不能仅凭事故死亡人数来判断，因为安全生产监管中更多的问题出现在日常监管与生产过程中，考核的重点应该放在监管的过程中而非仅仅停留在事故的结果与死亡人数上，死亡人数只是一个表象，可以作为其中一个考察指标，但并不应该作为唯一的指标。考核过程中忽略了日常监管的环节，只注重结果与死亡人数，容易造成监管人员不重视日常监管，只注重事故发生时的结果与责任推卸问题。

第四，监管奖惩机制不完善。从监管部门角度砜矗奖惩机制以罚为主，忽略奖励。但就安全生产监管而言，成功监管或认真履行监管职责的效果不好体现，一旦出现问题却十分明显：平时监管中监管人员做了大量的监管工作，可能只因为一次意外事故就将平时的工作成绩全部抹去，与有些监管工作做的不到位的人员一样接受事故的惩罚；或者有些日常监管不到位的人员并没有在其负责区域或企业发生生产安全事故，完全是由于运气原因。这必然会造成负责日常监管人员的心理不平衡。奖惩机制忽略日常监管的积累，以结果为导向是导致监管工作不能够顺利进行的重要原因，监管工作一直处于一种“费力不讨好”的尴尬状态。从企业角度来看，对企业的奖惩机制并不健全，存在“一刀切”现象。按照规定，无论企业规模大小，发生生产安全事故的责任与罚款数量均以死亡人数挂钩，因此造成小企业不会进行安全生产管理，大企业不屑于做安全生产管理。

解决地方政府安全生产监管制度问题的对策

明确监管责任。从监管关系来看，通过修改日常监管制度，调整日常监管关系，变交叉监管关系为平级监管关系，明确规定同级别管属企业危化品安全生产监管由对应同级别安监部门负责。比如，区级管属企业日常监管只由其所在区安监局负责，市级管属企业由市安监局负责。特殊企业或部门的安监管理不应一律遵从属地化监管要求，应归属相应监管部门单独负责，比如海关应该划归海关总署的安监部门负责日常监管，而非由地方政府负责。通过法律手段理顺监管部门与被监管企业之间的关系，明确监管责任，避免多头监管。

完善日常监管制度。在日常监管制度中，首先，应明确增加对三方评估机构资质的审核制度，防止企业在项目审批过程中出具不合格安全生产预评估报告，或安全生产预评估报告由缺乏评估资质的机构出具这一问题。其次，应明确增加安全生产日常监管过程中对建筑施工单位资质的审核制度。按照现行制度规定，建筑单位的资质审核主要由城建部门与工商部门负责，在日常监管过程中或项目生产建设过程中，安监部门并不具有检查建筑施工单位资质的职能，容易造成建筑施工单位实际生产过程中的人员更换或挂靠行为，而监管部门却很难发现。此外，减少法律法规中的人为可控空间。通过法律法规的不断完善逐渐缩小监管中寻租空间和人为可操作性，对某些人情因素加以适当的控制，规范监管人员行为，强化制度在监管中的绝对主导地位。

调整监管考核机制。调整目前监管奖惩与考核制度中以死亡人数为唯一考核准则目标的做法，这种做法造成监管部门以事故死亡人数为主要监管目标，而非提高安全生产监管的实际质量，实际生产安全隐患并没有得到根本解决。建议在现有德、能、勤、绩、廉的公务员考核机制基础上针对安全生产监管部门的实际情况调整考核机制。允许监管人员负责企业在一个规定时间周期内或可控范围与次数内发生生产安全事故，将容错机制纳入到安全生产监管的考核范畴之内。对部门来说降低对死亡人数的强制指标限制，将监管的实际过程与政策执行情况纳入考核指标当中；对监管人员来说，加强对日常监管的考核比重，通过细化日常监管的各项指标考核监管人员的实际工作情况，将生产安全事故作为其中的一项内容进行考核，降低该项考核指标的权重。鼓励安全生产监管者在监管过程中发现并纠正被监管者提供虚假信息的行为，并作为监管考核的一项重要内容。加大安全生产监管者不作为的处罚力度，将监管不作为行为纳入监管的考核机制当中。

改进监管的问责机制。在事故追责上实行日常监管主体与事故责任主体一致，或事故责任主体中至少应包含日常监管主体。但在问责过程中不能机械的按行政级别或事故等级划分责任大小，容易出现“吃瓜捞”与规避责任。建议按照事故的实际情况进行问责，打破唯事故等级与行政级别对应的问责制度。在事故前的监管过程中明确各监管部门的责任与负责监管的具体内容，事故发生时按事前规定与要求对负有监管责任的部门定责。在事后的问责过程中，如果由于机制问题本身造成无法确定责任归属问题，应根据事故及时修改问责机制，并启动国家赔偿机制。通过不断完善追责制度，用法律手段消除多部门重复监管和监管盲区。

总之，安全生产监管制度是安全生产监管的根本，需根据我国的实际国情不断完善改进与调整，逐步适应我国市场经济的快速发展与社会的极速变迁。地方政府安全生产监管仍有很大的提升空间，需在实践中不断改革探索、砥砺前行。

（作者分别为东北大学博士研究生；东北大学教授）

【注：本文系国家社科基金重点项目“国家治理现代化视域下的中国政府治理模式改革研究”（项目编号：15AGL017）的阶段性成果】

【参考文献】

①娄成武、魏淑艳：《现代管理学原理》，北京：中国人民大学出版社，2013年。

②余晖：《中国政府监管体制的战略思考》，《财经问题研究》，2007年第12期。

责编/孙 美编/杨玲玲