试析城中村形成的原因

虽然我国许多大中城市都出现了城中村问题，并且有不断加剧蔓延之势，但这并不是我国城市化过程中的必然现象，如城市化急剧扩张的上海市则没有出现明显的城中村问题。因此，城市建成区的快速扩张只是城中村产生的表面现象，而不是其本质原因，城中村形成的根本原因是城乡隔离体制和局部利益的驱使。

一、城乡隔离的二元结构体制是城中村产生的根本原因

一个国家的城市化进程，在根本上受到两个因素的制约，即工业化和制度。如果说工业化是通过非农产业就业人口的聚集而促进城市化的话，那么制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化的。工业化对城市化的影响具有一定的张力和韧性，而制度对城市化的影响则具有刚性。

我国在计划经济时期为了推进重工业优先发展战略而实行了一系列的城乡隔离政策，形成城市与农村分割的二元结构制度，在城市化过程中，这种旧的制度安排所存在的各种深层次矛盾在短期内难以得到根本性的解决，城中村便在城乡二元结构制度的束缚下，作为这种特殊制度安排的产物产生了。这种城乡二元结构制度主要表现在：一是二元土地制度，即农村土地集体所有制和城市土地国家所有制；二是二元人口管理制度，其中户籍管理制度是最主要的，户籍政策采取农业户口与非农业户口两种制度，还有以户籍制度为核心的计划生育政策。二元化的户籍管理制度对城中村的形成有重要影响，在城中村形成之前，村民因农业户籍而长期被排斥在城市化和工业化之外，本可以在城市化过程中陆续融入到城市社会，却被户籍制度 “锁定”在土地上，然而，在市场化改革不断深化的背影下，户籍制度改革的滞后却使得原有的村民由边缘化人群迅速转变成既得利益者，单纯对户籍制度的改革已经很难彻底改变城中村的社会经济结构；三是二元的行政管理制度，即城市行政组织负责管理和服务非农业人口户籍的人口，而农村行政组织负责管理和服务农业户籍的村民。城中村所保留的农村行政建制，由村委会从行政上进行管理，农村社区具有特殊的血缘、地缘纽带，农村行政管理体制成为这些村庄在城市化过程中实现自身利益最化大的“体制外壳”，作为政权组织在农村基层的延伸机构，村委会在执行上级的命令时，常会以保护村落局部利益为取向而使政策“走样”。这种二元体制框架中，二元土地制度是城中村产生的核心因素。城中村虽然身处城市，保留着土地的二元所有制结构――城镇土地制度和农村土地制度，相对应地形成了国有土地所有权和集体土地所有权两种差异明显的城市内部土地使用的二元结构，国家可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为农民生活资料的宅基地。政府在城市规划中将城中村视为一类独立的用地单元，采取“保留村镇用地”的做法将城中村绕过去。在具体规划过程中，一方面是根据城中村人口增长预测，划出后备宅基地供村民居住；另一方面，土地开发方将其征用村镇土地中的一部分，作为“村镇经济发展用地”返还，由村镇自行开发。政府由于无法在短期内承担转换城乡分割的二元管理体制所带来的成本，如高额的土地和房屋拆迁补偿，村改居后居民的城市社会保障以及失地村民的就业安置等问题，导致在城市建成区向外扩展时，城市化建设采取了“绕道”的形式，避开农民的居住点。然而外来人口的急剧增加为村集体留用地及宅基地的房地产开发和出租业的发展提供了机会，于是村集体开始在留用地上与房地产商合作开发商业地产和住宅，农民则在各自的宅基地上疯狂地建房。由于每一寸土地都可能转换为潜在的高昂的出租收益，因此建房者在有限的宅基地上，一方面通过超高建筑来实现利益最大化，另一方面通过侵占公共空间来实现利益最大化。这样上面所描述的城中村便合乎逻辑地产生了。

可见，城乡分割的二元结构制度是“城中村”产生的根源，这种长期以来所形成的在土地管理、人口制度、行政管理等方面的二元结构在“城中村”中根深蒂固，并在改造中，制造了很大的制度障碍，成为了“城中村”改造的难点所在。

二、局部利益驱使是二元结构制度长期存在的主要原因

城乡分割的二元结构制度是城中村产生的根源，也是城中村改造中的难点所在，之所以称之为难点问题，关键在于其涉及到城中村改造的对象――“农民”的切身利益。可以说，农民是二元结构制度的既得利益者，力求维护二元结构制度所产生的生存状态，使其产生了路径依赖，这种路径依赖使得城中村的状况陷入到长期的非效率的锁定状态。

路径依赖类似于物理学中的惯性，一旦进入到某个路径（无论是好还是坏）都可能对这种路径产生依赖，路径依赖形成的原因中最主要的就是利益集团的因素，利益集团是存在自身利益需要的集团。这些利益集团对现存的路径有着强烈的需求，他们力求巩固现存的制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制比现存的体制更有效率。在城中村改造过程中农民是既得的利益集团，他们从二元结构制度中受益菲浅，正是由于利益的内在驱动，使得村民不愿改变旧有的制度安排，相应地二元结构制度就产生了路径依赖的效应。

农民从二元结构制度中得到很多利益，如农村土地产权制度所带来的租金收益、农村人口管理制度所产生的“三大优势”和农村村委会管理制度带来的集体经济的分红和福利等，这使得作为理性经济人的农民强烈地依赖于这种制度安排，并力求维护之。

首先，二元土地产权制度的租金收益。

我国实行的是二元土地产权制度，农村土地所有权归集体所有，国家难以征用农民的宅基地，农民对宅基地具有相对自由的使用权。特别是在改革开放后，随着城市的经济发展，城市的土地价格也日益攀升，高昂的地价使处于优越地区的城中村聚集了雄厚的集体财富，无耕地的村民凭借其有利的区位条件在自己拥有使用权的宅基地上大量的建造房屋以供出租，并以此获得了不菲的收入，城中村村民成为了新型的“租金食利阶层”。

再次，人口管理制度给农民带来的“三大优势”。

我国一直实行的是城乡二元的户籍制度管理，虽然城市居民在很多方面优越于农村居民，但城中村村民在某些方面也有比城市市民优越的地方，如可以同城市居民一样享受到城市的设施、交通、入学等，而同时他们又可以像其他农村村民一样享受到“计划生育、人口迁移、宅基地分配”三大优势。在计划生育政策方面，城市户口只能生一胎，而农村户口却可以合法地生两胎，在人口迁移政策方面，因为城中村是农村建制，从农村迁移入户城中村则比较容易，属于乡――乡迁移流动，一般不受国家计划控制，在宅基地分配与使用方面，按政策城中村内的每户村民都可以分到一块宅基地，宅基地当初的取得成本几乎是无偿的。但现今城市土地的升值，使得许多城中村村民的生活问题就靠它来解决。这就使许多城中村的村民不愿转变户籍，成为市民的一员。

最后，农村的行政管理制度的集体经济分红与福利。

目前，城中村的管理体制基本上是属于农村管理性质，这种管理体制的特点：一是党、政、企高度合一，党支部、村委会、村集体经济三种组织结构的结合，其中党支部和村委会作为村集体企业的决策层，而分散的村民则成为分红的股东。二是职能上的全能化。村委会成了管理全村政治、经济、思想、生活等社会职能的小政府，对村民实行一种统包统揽的全方位全能化管理。不少城中村的村集体收入主要来自物业收入，由于城中村地价的升值，使得一些城中村的集体财产数额也相当惊人，村民作为村集体经济“股份合作制”的股东，能够按照股份分红，且分红的金额相当可观。在城中村行政管理制度中，村民委员会还要负责村集体的福利，如老年村民的养老金、村民的医疗补贴、村小学教师工资外的福利补贴及小学硬件建设、村道路和管线的建设、村民服役的补贴、献血补贴、上高等学校补贴等等。村集体的分红和福利制度使得村民产生一个“村籍”的身份，拥有村籍就意味着拥有一系列的收益与福利，这就加深了村民对这种村落管理制度的依赖。

二元经济结构产生城中村，利益驱使使二元经济结构长期存在。城中村改造的一个核心问题就是土地问题，所以城中村的转制和改造，以及进一步的城市化都离不开对土地产权和土地资产经营的研究和探析。

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