公共服务领域应用PPP模式问题研究

摘 要：公共服务领域应用PPP模式支持和推动了社会组织参与社会管理和公共服务，有助于提高公共服务供给的质量和效率，促进公共服务体制不断创新。文章明确了公共事业类项目、公共服务类项目作为探索运用PPP模式的公共范围领域。因此需要构建适宜PPP模式发展的制度环境、PPP项目利益补偿机制、风险分担机制、监督管理机制以提供优质、高效、方便、快捷的公共服务。

关键词：公共服务；PPP模式；对策建议

中图分类号：F272 文献标识码：A

Abstract： PPP mode applying in public service supports and encourages social organizations involving in the social management and supplying public services， which helps in the improvement of supplying public services efficiently and promoting the innovation of public service mechanism continuously. This paper identified public utilities and public services as the experimental fields of applying PPP mode， and then proposed suggestions for providing good quality， effective， convenient services， including building up an institutional environment， corresponding interest compensation mechanism， risk sharing mechanism， and the supervising and management mechanism for implementing PPP mode development.

Key words： public service； PPP mode； suggestions

1 公共服务领域推广PPP（Public-Private Partnership）模式的重要意义

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships， PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化（财政部财金[2014]76号）。这种公共产品供给的新模式突破了传统政府和私人部门的分工边界，通常根据不同项目特点选择政府和社会资本的各种运用模式，目的是能够整合双方各自优势，利用市场机制合理分配风险，提高公共服务供给质量和效率。并且随着市场化程度的加速，政府和社会资本间合作模式耦合程度越来越紧密，更加强调公私双方的全过程合作，也将项目融资上升到了微观层面操作方式和宏观层面体制机制变革的高度。而在公共服务领域推广PPP模式，是转变政府职能、激发市场活力、提升公共产品和公共服务水平、符合公共财政和政府治理的内在要求。

1.1 有利于加快转变政府职能。推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会全面深化改革的总目标之一。通过PPP模式提供公共服务，有助于政府实现“职能转变”，由“管理者”转变为“监督者、合作者”，政府职能更多地转向宏观战略、市场监管、社会管理，切实减少对微观事物的管理和干预，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。

1.2 有利于激活社会资本。十八届三中全会明确提出，推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。通过PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激发市场主体活力，盘活社会存量资本，拓宽企业发展空间，还可以充分发挥社会资本在管理效率、技术创新方面的优势，提高公共服务质量和效率，增加人民福祉。

1.3 有利于推进现代财政制度的建立。现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、建立政府综合财务报告制度。PPP模式的实质就是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，实现“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，这与现代财政制度建设的方向和目标高度一致。同时，社会资本的深度参与，将对公共财政支出效益产生正面压力，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。

1.4 有利于增加公共服务供给。加快推广运用PPP模式，吸引社会资本参与公共基础设施建设、运营和管理，形成多元化、可持续的资金投入机制和专业化的公共服务管理机制，对减少自治区政府债务，增加公共服务供给，提高公共服务质量，满足人民群众日益增长的公共服务需求具有重要作用。

2 PPP模式在内蒙地区公共服务领域的探索运用

根据内蒙地区的经济社会发展和财力水平，PPP在公共服务领域的试点项目应优先选择以使用者付费为基础，具有稳定收益的供水、生活污水处理、生活垃圾处理等公共事业项目。教育、医疗、养老机构等现行财政政策支持力度较大的公共服务项目，可以作为次优选择项目。

2.1 公共事业类项目

适合PPP的公共事业项目是指社会基础设施，包括供水供电、污水处理、环境保护等市政公用工程设施，由于其社会效益往往高于经济效益，单纯的使用者付费难以确保社会资本的合理利润空间，通常要采用适当补助等方式弥补运营成本加合理利润与社会承受能力之间的差额。实施这类项目要重点把握好三个方面：

一是立足自治区实际，发掘PPP模式应用新领域。尤其对于社会基础设施领域而言，还有很多项目值得挖掘，特别是生态环保项目。内蒙地区地域广阔、环境复杂，建设祖国北方生态屏障工作涉及面广、综合性强、治理内容复杂，资金投入压力巨大。生态建设和环境保护项目除了城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再利用等，还包括防风固沙、水土流失治理、植树造林、退耕还林、退牧还草等，这些都需要政府统筹协调和整体规划，一般投资回收期长，生态效益显现较慢。因此，可以通过政府付费、财政补贴、贴息等方式确保社会资本合理利润，同时灵活运用财税、金融、投资、产业、价格等激励政策，进一步增加项目吸引力。

二是跳出特许经营等传统模式，尝试混合所有制。目前市政公用事业领域虽然逐步加大了对民资的开放力度，但法律和法规仍不完善，合同或协议界定很难清晰，特别是特许经营权范围不易确定。可以通过混合所有制方式解决这一问题，组建特殊项目公司运营PPP项目，政府和社会资本可以通过股权方式清晰归属，用股权纽带将特许经营权等复杂问题内化为同一市场法人主体内部的合作协调，政府则可通过参股影响公司决策方向，从而保障社会利益最大化。对于城市供水、供气等存量项目，国有企业可依法将其股权有偿转让给社会资本，组建双方共同持股的合营项目公司。如在天津市北水业公司股权转让项目中，法国威立雅水务的加入，对于天津市城市供水企业技术的革新、管理的规范、公共产品供给效率的提高均有较大促进作用。

三是树立市场融资风险意识，加强政府项目风险管理。公共事业项目属性决定了政府是公共服务提供的责任主体，在这一前提下项目风险分担责任如果不明确，就会使政府担负了本来应该由社会资本承担的部分风险。就融资行为而言，PPP模式如果运用不当，也极易造成不良资产沉淀和政府债务产生，因此，政府需要积极主动承担应负风险并努力将项目风险降至最低，同时结合风险识别和项目本身具体情况，慎重考虑政府承诺，不能超越自身承受能力，尤其是财政当期承受能力。

2.2 公共服务类项目

社会公共服务类项目如养老、卫生、教育等，大多投资收益都难以覆盖成本，加之在项目确认、规划评估、可行性论证信息方面的非对称性，市场融资难度较大，因此应以政府付费方式为主，使社会资本在公共服务项目营运过程中获得与风险相匹配的合理收益。

一是合理确定公共服务方式，大胆尝试私人融资计划。在现阶段养老市场结构性失衡和供需错位的情况下，社会保障性养老公共服务基础设施可交由社会资本建设，财政则根据供养对象实际入住人数、当地供养标准、绩效表现和预定服务标准支付费用，具体支付形式可包括按服务标准给予建设资金补助，对项目获得的银行类金融机构贷款给予贴息补助，对所需土地在核定的建设用地指标内以成本价格划拨等，付费标准和年限应结合物价水平、劳动力成本和养老院实际经营状况等建立动态调整机制，合同期满后将基础设施归还政府。

二是通过PPP模式升级政府购买服务方式。仍以养老服务为例，传统的政府购买机构养老服务在我国目前的运作模式主要有三种：民办公助模式、公办民营模式、公补民用模式，三种模式各有利弊，但共同的缺点就是对财政资金流向和使用效果缺乏后续跟踪和评估，同时对服务的质量缺乏量化的评价标准和科学的绩效评估方法。而PPP模式可以综合以上形式，以“民间投资、自主经营，政府扶持、依法监管，独立核算、自负盈亏”的灵活机制，将各方利益相互链接，实现企业高效运作、政府监督绩效、社会反馈评价等多方互动。

3 公共服务领域推广PPP模式的对策建议

3.1 构建适宜PPP模式发展的制度环境

总体上来看，内蒙古地区仍然处于PPP模式应用的初级阶段，相应的环境建设、制度创新还很落后，尤其是各级政府运用PPP模式的思路和能力亟待提高。

（1）加强PPP模式法规制度建设。目前，自治区已经出台了《关于公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》，自治区财政厅出台了《关于支持政府和社会资本合作（PPP）项目的通知》等文件，下一步还要加快推进相关部门针对各领域PPP投资制定专门的政策，覆盖PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，努力构建一套完整的PPP政策体系。如财政、发改、环保等部门要制定推行环境污染第三方治理相关政策，广泛吸引社会资本参与环境公用设施建设和运营；财政、住建等部门要制定深化城市基础设施建设管理体制改革、推进政府和社会资本合作的相关政策，对城市基础设施领域推广PPP模式提出了明确要求；推动财政、交通等部门制定交通基础设施领域推进政府和社会资本合作的相关政策，对国省道干线推广PPP模式提出明确要求。

（2）理顺PPP模式管理协调机制。一个PPP项目的运作涉及政府多个部门，有管资产的、管行业的、管钱的、管人的，不论是项目交易，还是项目执行，相互交叉、相互制约，容易导致效率低下。从自治区来看，虽然已在自治区财政厅设立PPP中心，但是PPP项目管理涉及众多部门，项目的立项和建设由发改部门负责，而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作，同时还涉及相关的行业管理部门。因此，仅有设立在财政系统的各级PPP机构，并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。为此，建议学习借鉴黑龙江省的经验做法，建立发改、财政、国资、国土、住建、交通、商务、农牧、审计等部门参与的推进政府和社会资本合作联席会议制度，研究制定全区推进PPP重大政策措施，协调解决推进中遇到的重大困难和问题，对盟市推进PPP工作进行指导、监督和评估。具体管理体制上，建议由自治区发改委、财政厅共同负责PPP项目推进。

3.2 完善社会资本参与PPP项目的激励政策

3.2.1 完善政府契约机制

一是建立PPP项目信用调查和公开制度。对PPP参与各方信用资料进行收集、整理，建立综合信息的管理系统并向社会公开。其中，对企业信用信息的收集、公开可借助人民银行信用系统，并结合自治区社会征信体系一并进行。对政府信用信息的收集、公开，建议自治区成立专门的政府信用报告机构，由自治区人大常委会牵头联合自治区政协、党委组织部、自治区纪委、自治区检察院、自治区高院以及监察、审计、司法等部门，对自治区本级以及各盟市政府部门信用信息进行收集和集中管理，对涉及违约的行为向社会公示。

二是完善政府信用考核监督体系。自治区可将各盟市旗县政府信用问题纳入政府和个人年度考核体系，成为对其政绩评价、官职升降的重要依据，并切实加以落实，推动诚信政府建设。

3.2.2 调动金融机构的积极性

一是加快设立政府和社会资本合作项目基金。按照《内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，下一步自治区将设立PPP项目基金。参照外省经验，建议该基金使用时可分为两部分，一部分用于支持PPP项目的前期工作，尤其是融资的两个关键环节：在项目开发、准备阶段，提供备用的垫付费等资金支持；在项目融资的过程中参与进去，起到对项目增信的作用，从而降低项目的融资成本。另一部分应定位为PPP 项目财政补贴保障基金，主要用于特殊情况下财政无法向社会投资人支付合同约定的当期财政补贴时，保障基金有义务受让社会资本当期的PPP项目收益权并支付相应对价，确保社会资本按约实现收益。

二是建立项目担保制度，调动银行参与PPP项目的积极性。建议自治区政府从用于前期工作的PPP项目基金中拿出一部分设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的补偿。通过设立PPP项目财政补贴保障基金，也可降低财政可承受能力风险。

3.2.3 进一步完善社会资本激励政策

一是出台政府投资赞助政策。政府投资赞助指的是政府提供PPP项目一定比例的投资资金，并在项目运营阶段对运营收入不要求分红。对于本身收益较为良好的项目，政府一般不会再投入资金，只有在本身收益较差的少数项目中，为了保证项目公司通过良好经营能够获得合理收益，政府可能需要考虑投入部分资金，并主动承担部分风险，如地铁、体育场馆等类型项目，由于建设成本远大于特许经营期内的票价收入，政府经常会提供部分投资资金以保障项目本身的可盈利性。

二是加大政府对融资的协助力度。政府对融资的协助是指政府为私营部门融资提供一定的协助，如出具安慰函等措施。内蒙地区金融市场相对落后，社会资本能采用的金融工具不多，且具有很多限制，融资难度较大。在这种情况下，政府部门所提供的对社会资本融资的协助可以有效地增强金融机构对项目及项目公司的信心，降低融资难度。例如，在广西来宾B电厂项目的特许权协议中规定：自融资手续完成之日起及之后，只要融资文件仍然有效，广西政府同意在未向贷款人提供纠正项目公司违约事件的机会、以及未给予贷款人特许权协议规定的其他权利之前，将不终止特许权协议。这条规定可以有效地帮助贷款人降低由于项目公司违约或者不可抗力所带来的危害，提高项目公司获得贷款的可能性。

三是完善政府担保政策。基础设施PPP项目中政府所提供的担保一般包括：协助项目公司取得建造、运营和维护项目所必须的一切批准；保证同意项目公司在境内开设外币账户并将合理的利润收入汇出境外；保证政府和下属单位适当、适时地履行相关协议的权利和义务；保证项目在一定区域和期间内的垄断性等。政府担保一定程度上可以降低项目公司将面临的风险，保证未来现金流的稳定。例如，北京市政府保证在国家体育场特许经营期内，对于新的竞争性场馆的开发项目或对某一现有竞争性场馆进行改扩建的项目，原则上将不予批准。

3.3 建立公共服务类PPP项目利益补偿机制

目前国内成熟的做法主要有土地物业捆绑模式和PPP项目包模式。

（1）土地物业捆绑模式。“PPP项目+土地物业开发”模式可以整合资源提升资产价值，使得PPP项目全生命周期具有财务盈利能力和可持续性。该模式主要包括BDOT和ROT等模式，适用于基础设施、文体设施等PPP项目。BDOT模式与传统BOT的不同之处是多了开发（D）这一环节，将PPP项目周边土地、物业开发与BOT相结合，即政府在特许经营权中向项目承包建设方授予项目相关产业和区域的开发权，以开发权来支持非盈利性基础设施的建设，确保稳定的资金流。深圳轨道交通4号线就采用了BDOT项目融资模式。

（2）PPP项目包模式。PPP项目包内包含的项目来自多个产业，可以分为高、中、低利润项目群，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，通过各产业链的互相呼应来降低风险、提高整个项目包的整体收益，该模式主要适用于环保、产业园区等PPP项目。山东省宁阳县城市水资源综合利用PPP项目分为四部分：工业用水净化厂供水工程、水系综合治理工程、复圣公园建设工程和城市道路建设提升工程。其中，工业水厂和复圣公园年收入分别为2 920万元和l 222万元，水系综合治理和城市道路建设提升两个工程无收益。打包捆绑后测算下来，整个综合项目合同期内预计实现利润7.5亿元，年均实现利润

3 727.8万元，年投资利润率9.94%，考虑到价格调节机制和正常的物价上涨水平，预计年投资利润率在10%左右。

3.4 建立完善PPP项目风险分担机制

（1）运用前沿的评价模型对PPP项目风险进行分析预测。国外运用PPP模式较为成熟的国家已经建立了完善的PPP项目风险分析机制，运用科学的评价模型对PPP模式分析评估。PPP项目风险分析比较前沿的方法是全过程风险分析。从项目立项开始就进行项目的风险分析，包括风险识别、风险评价和风险分担的全过程风险分析。比较成熟的风险分析方法有敏感性分析法、情景分析法和模拟法。如美国的PPP矩阵法（PPP Matrix）风险评价方法贯穿于整个PPP项目合同的起草阶段、招投标阶段、PPP合同协商阶段和融资阶段，用以确定和分配风险。建议自治区政府加快引进国内外知名的PPP研究机构，与各级财政部门合作建立专门的PPP模式风险分析机构，运用最前沿的评价模型，对全区PPP项目进行风险分析及咨询工作，针对每个PPP项目的特点，从项目立项开始就进行项目的风险分析，包括风险识别、风险评价和风险分担的全过程风险分析。同时，把风险分析环节作为全区PPP项目的前置环节，从源头上管控PPP模式的风险。

（2）建立公平合理的PPP项目风险分担机制。为保证PPP项目的成功实施，必须在政府部门和社会资本之间合理分担风险。否则风险承担方会因单独承担或承担过重很有可能无力承担风险，从而导致整个项目的失败。因此，加快建立完善PPP项目风险分担机制，在PPP项目准备阶段，各级政府部门要把风险分析环节作为前置环节，由独立的专业机构来识别出各种风险因素并进行评估，将风险分解为政府承担部分和移交给社会资本部分，并制定招标文件并公布。在招投标和合同组织阶段，政府部门和社会资本通过谈判，确定各自的风险分担比例。此外，建立对风险分担问题实施动态管理也很重要，建立风险分担的动态管理机制，一是应对已出现的风险的变化的调整机制；二是面对新出现风险的应对机制。

3.5 健全完善PPP项目监督管理机制

3.5.1 重视PPP项目前期监管

一是加强对PPP项目主办人的能力评审。不同PPP项目类型具有不同的资产特征和对主办人的不同能力需求，合理的主办人构成应与之相适应：对于技术和综合运营能力要求高的项目（垃圾处理、水处理），运营商和技术商的组合是项目成功的保障；对于综合运营能力要求高的项目（医院、养老、教育、体育等公用设施），综合运营商的参与则是项目成功运作的重要支持。

二是重视项目社会和环境影响，有效管理公众反应。公共服务领域的PPP项目要关注公众诉求，主动公开和沟通。实施PPP项目在项目前期论证中应充分分析项目的社会影响、环境影响等因素，在规划、选址时要尊重民意，争取公众参与，并对公众可能的反应做出分析判断，有效管理公众反应，以免签署PPP协议后出现不能实施的情况。

3.5.2 加强项目建设运营时期的绩效监管

一是完善PPP模式监管政策体系。首先，制定PPP项目监督管理的实施意见，对政府的监管权限、监管机构的设置、监管的方式和手段、公众参与等做出详细的规定。其次，针对PPP模式的主要方式如特许经营、政府购买公共服务、股份合作、分工合作等，出台相应的地方法规，明确PPP的具体实施方式。再次梳理完善公共服务领域的质量标准，对已有的公共服务的质量监管的相关法律政策进行梳理，部分还没有质量监督标准的公共服务领域应要求相关厅局尽快完善，为PPP模式的质量监管提供法律依据。

二是完善PPP项目质量政府监管体系。英国对PPP项目监管实现综合行政部门下相对独立的纵向一体化监管体制。英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业颁布了一系列法规，每项法规都建立了一个法定的政府管制机构。例如，英国城市水务行业服务监管的基本架构是将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门，并统一于英国政府环境部。也可以探索委托专业的第三方机构进行监管，加强对公用事业和公共服务的监管力度。

三是建立PPP项目的外部监督制度和公众知情权制度。建立完善政府内部监督和社会外部监督相结合的机制。充分发挥人大、政协、公众、大众传媒的监督作用，特别要发挥广大公众对惠及民生的PPP项目的监督。切实赋予公众在PPP政策实施过程的知情权、参与权和监督权，建立完善相关主体利益诉求机制。利用自治区及各盟市政府门户网站或自治区主流网络媒体，建立PPP项目信息平台和服务反馈平台，通过信息公开和社会监督激励社会资本控制成本、提高效率，提高服务水平，保障政府和公众利益。

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