澜湄机制是中国―东盟合作新纽带

作为中国推进区域合作和周边外交的一项重要举措，“澜沧江―湄公河合作机制”于2015年11月12日正式成立。2016年3月，中国主办了首次澜湄合作机制领导人会议，预示着澜湄机制建设将进入全面推进阶段。但是，澜湄合作机制建设面临着诸多困难，我国应对此有所准备并积极面对。

意义重大

中国目前参与的次区域合作机制主要有大湄公河次区域经济合作机制（GMS）和东盟―湄公河流域开发合作机制等，新建立的澜湄合作机制是针对现有合作机制的不足而发起的，目的不是为了取代现有合作机制，而是克服其松散、缺乏效率、亚洲开发银行支持项目分布不均、筹资力不足等弱点，满足区域合作的需求，提升区域合作水平。总理在澜湄合作首次领导人会议上表示，这一合作是对中国―东盟合作框架的有益补充，有利于促进成员国经济社会发展、缩小发展差距，构建中国―东盟全方位合作升级版。澜湄合作的三大支柱机制，即政治安全、经济和可持续发展、社会人文，与东盟共同体建设的三大支柱高度契合，将为东盟一体化和中国与东盟合作进程提供新的助力。

澜湄合作首次领导人会议拟定了五个重点合作领域，即互联互通、产能合作、跨境经济合作、跨境水资源合作、农业与扶贫，都是区域各方互有需求、合作潜力巨大的领域，蕴含着巨大的发展机遇。中南半岛国家除泰国外均属于欠发达国家，在交通、能源等基础设施领域发展水平落后，特别是缺乏资金和技术，而中国有相对充裕的资金、适合发展中国家需要的性价比很高的技术和装备。

当前区域各国工业化、城镇化进程不断加速，产业结构调整不断深化，而中国部分产业产能可以输出，双方开展国际产能合作前景广阔。通过这种合作，可进一步巩固次区域内日益紧密的经济纽带，优化地区产能分布，形成区域产业链，提升各国在全球价值链中的地位，提高区域整体竞争力。

中国与中南半岛国家相邻的边境地区绝大部分是山区和贫困地区，同时边境地区的重要口岸和通道往往也是国与国之间开展经贸合作的重要枢纽和关键节点，加强边境和跨境经济合作，对于疏通合作通道、打造区域经济增长极、带动通道沿线和广大邻近地区的共同发展具有重要意义。中国云南和广西两省份农业资源丰富，正在大力发展特色农业，且扶贫开发经验丰富，在农业育种、农机农技推广、农产品市场开放、扶贫开发合作等方面可能充当澜湄合作的“排头兵”。中国还可以和澜湄流域其他国家相互提供广阔的市场。

现实困难

一是澜湄合作机制与区域内现存老机制的协调问题。众所周知，澜沧江―湄公河次地区内，由多方参与的多种区域合作机制长期并存，各自发挥不同功能并满足多层次需求和各方利益。不可否认的是，澜湄合作机制在合作目标、领域、项目等方面与其他机制存在交叉和重叠。如何与这些既有机制形成相互补充、相互促进的关系，以及如何与次区域内外的国家和国际组织展开有效合作等，是一个关键问题。

二是下游湄公河国家对于澜湄合作机制的认可和接受程度。湄公河流域国家对澜湄机制有着不同的声音：既不希望全面倒向中国，也对西方国家在本地区的活动保持警惕;次区域国家间存在多重矛盾与利益之争。如何增强澜湄合作机制对于下游湄公河国家的吸引力，切实让湄公河国家从合作中得到实惠，这是推进澜湄合作机制面临的一个突出问题。

三是东盟方面将如何看待澜湄机制的问题。从东盟区域合作“开放性”的惯例来看，东盟不会也没有理由去反对澜湄合作。但这显然并不足够，澜湄机制需要和东盟一体化形成相互促进的良性关系，这取决于以下两个主要因素：一是澜湄机制能否真正带动湄公河次区域的经济社会发展和区域互联互通水平，二是尽可能要使得东盟（尤其是除了湄公河下游国家之外的6个成员国）相信，澜湄机制没有割裂东盟大家庭的团结。

四是中国的支持力度到底有多大的问题。虽说澜湄合作是共商共建共享的，但中国需要发挥主要的引领作用。特别是在基础设施建设领域，一旦澜湄合作项目全面铺开，由于项目往往投入大，回收期长，中国也难恐单方面承受。因此，中国将在多大程度上为深化澜湄合作提供资金和市场支持，也是澜湄合作机制建设过程中面临的重要问题。

几点思考

在战略层面，有必要将澜湄合作机制建设提到“一带一路”早期收获的高度。相比于中国周边其他区域，澜湄次区域具有更好的经济合作基础和市场需求、更少的政治风险。中国可以考虑通过澜湄合作机制，尽快确立一批“早期收获”项目，投入更多的资金和技术支持，发挥出地区经济资助国的重要作用;争取国际金融机制和发展基金的参与。此外，澜湄合作机制还可以与丝路基金、亚洲基础设施投资银行加强沟通与合作，共同推动湄公河各国经济和社会的发展。

在定位层面上，宜明确将澜湄合作机制定位为大湄公河次区域经济合作（GMS）的升级版。澜湄机制和GMS的关系问题，我认为目前可行的做法可能是，将澜湄机制明确定位为GMS的“升级版”，是中国―东盟深化合作的重要组成部分。具体而言，澜湄机制是对GMS的升级，两者之间是一个自然延伸、升级发展而不是“另起炉灶”的关系，两者应实行有效对接和升级，避免出现因澜湄机制和GMS“双星闪耀”所导致的机制、成本、项目等方面的混乱状况。

在合作对象方面，近期可考虑重点经营与中路的老挝、泰国和柬埔寨三国的合作。当前，因为种种原因，在澜湄合作的东中西三个方向中，东面的中越合作和西面的中缅合作存在较多困难，近期深入推进澜湄合作的难度较大。而中国与中路的老挝、泰国、柬埔寨三国一直有着较好的政治基础、战略需求，“中路突破、撬动两翼”应该是目前中国与湄公河国家开展合作的一个明智策略。可以考虑在澜湄合作机制下，在与老方充分沟通和老方接纳的基础上，对老挝进行重点支持和“经营”，以此来逐步增加对次区域内其他国家的吸引力。在条件成熟时将相关模式向柬埔寨和泰国扩展，并撬动越南和缅甸积极参与澜湄合作。

在合作领域方面，建议广泛开展功能性领域合作。首先是推进以跨境铁路建设为主的互联互通建设。除继续稳妥推进中老、中泰铁路外，还可倡导并探索推进“中―老―柬经济走廊”建设的可行性，争取先期修通昆明―万象和金边―西哈努克港两个区段，率先建设并在老柬两国形成示范。其次是提升次区域产能合作，根据各国发展规划，兼顾中国与湄公河国家经济转型的双重需求，有针对性地开展产能合作。第三是推进湄公河流域执法安全合作，各方应积极参与，推动湄公河流域执法安全合作向综合执法合作升级转型。四是开展形式灵活的文化交流与人文合作，塑造六国命运共同体的氛围与意识。

在布点考虑问题上，应当争取澜湄合作中心（办公室、办事处）落户昆明。目前澜湄次区域的区域性机构主要集中在泰国曼谷，不利于中方在次区域合作中发挥引领作用，应争取将相关的平台、机制的办事机构落户昆明。例如，可以探讨在昆明设立湄公学院分院或第二学院，甚至考虑将其从泰国孔敬整体迁至昆明;考虑在昆明创建澜湄合作中心，重点开展政策沟通与项目规划工作;考虑创建澜湄水资源合作中心，加强经验技术交流。

（作者分别为云南大学国际关系学院副院长、教授，云南省社会科学院缅甸研究所副所长、副研究员）