革新土地储备体制推动经济发展

我国城市化进程正在不断加快，上至城市管理者，下到普通老百姓，对城市经营及土地相关的法律、政策的关注度越来越高。自上世纪末国内第一家土地储备中心在上海成立后，土地储备机制逐渐发展到其他大中城市。特别是国务院有关文件倡导试行土地收购储备机制以来，国内上千个城市纷纷做出尝试。近年来，土地储备机制的话题成为焦点，如何创新土地储备机制，来促进经济发展，成为当前的热门话题。

1土地储备机制概要

我国为了调整传统的土地管理模式，提出了土地储备这一重要举措。土地储备制度正是为了宏观调控土地市场，而专门设立机构，按照法律并结合市场运作体制，借助征用、收购、收回、置换等形式集中储备原来分散的土地，在重新开发和整合后，按照市场供需情况和城市统一规划把土地使用权以招拍挂的形式转让给用地单位的制度。本世纪初，许多地方在国务院颁布了加强国有土地资产管理的通知后，按照建立土地收购储备制度的要求，深化了土地使用管理制度，并取得了卓有成效的进展。

2我国城市土地储备制度建立与发展

我国宪法规定国家拥有城市土地，制度本身没有认定土地的商品属性，这就导致了我国对土地所有权和基础设施建设方面的投资得不到足够的补偿落实。第二个是严重浪费了城市用地，有土地资源配置不当的情况。有些土地使用者片面地考虑土地使用的无偿性和无限性，无视土地利用率，恣意扩张圈地，导致了土地紧缺的情况，但同时许多城市用地荒芜闲置。虽然我国适当改革了建立社会主义市场经济体制目标后的土地制度，但仍有不少新问题。第一，法律规定国家拥有城市土地的所有权，所有权是国家的，土地相关的占有权、收益权也应该是国家的，况且国家是以赎买等多种措施把土地从资本家、大买办等手里归置到国家的，然而，事实上土地国有没有在经济上得到实现。第二，长期以来，许多单位和个人无偿地使用土地。现在，虽然政府建立了土地收购制度，但参考了其他国家进行适度经济补偿的方式。换句话说，无偿使用土地的单位和个人仍得到了额外的经济补偿利益。第三，土地储备制度建立的初期土地价格会有增长，土地需求持续攀升，但从长远看，城市政府就要进行有效的土地价格调控，来确保大多数人的利益。

现实生活中，政府收购的土地不能等同于供给的土地。政府投入资金收购土地后，要进行改造，要拆迁平整，要进一步完善配套设施等。土地经过政府收购整合后，实际是增加了资金和物化劳动的投入升值了。因此，政府把土地出售给用地单位和个人的价格要高于收购的价格，这是理所当然的。至于其价格是否合理，要看价格与其价值是否匹配，需求与供给的矛盾，还有政府有没有垄断性质的牟取暴利行为。此外，政府供给的土地和用地单位对土地的需求有一定差距。企业用地要经过一定的特殊处理，这是政府不会参与的；房地产开发所需要的土地也不同于政府提供的土地。为满足这一要求，就产生了房地产开发公司。通过房地产开发公司资金的投入和物化劳动投入，土地又进一步升值，我们虽然无法知晓房地产公司真实的获利情况，但从其中，我们感受到了高昂的房价。

3土地储备效益最大化的思考

过去一定时期，我国土地储备要同时实现两个目标：一是实现国有土地资产价值最大化，通过土地市场手段和政府垄断经营，不仅保证收回土地储备成本，而且要实现土地资产价值的最大化，即价高者得；二是借助土地储备实现土地利用总体规划对城市发展的总体要求。地方政府在两个目标的实现过程中，最终演变成了土地价格的不断攀升，“地王”频出，地方政府严重依赖土地财政，应该说城市土地的过度资产化是近期我国土地利用过程中值得思考的问题。

土地作为不可再生的稀缺资源，同时人类对土地有无限制的需求。有限的土地资源和人类无限的土地需求，这种矛盾造就了经济社会中的土地利用矛盾问题。土地是城市的最大资源属性，而非资产属性，所以要实现可持续发展，要使土地储备中土地利用价值最大化，利用土地储备调控好城市用地与发展的关系，最大程度发挥城市土地的社会、经济和生态效益。

3.1控制城市土地储备收购和供应工作。

事实证明，政府经营土地的最佳选择是土地储备。政府可以利用土地储备达到调控经济和社会发展的双重目的。在收购和供给的过程中，要掌握好供需情况，把握好“多与少”、“蓄与放”的问题。土地储备库存数量不能偏少，不能过多。少了满足不了市场的需要；多了容易造成土地和资金的双重积压，增加土地储备成本，产生巨大的筹资风险，超额的土地储备没有巨额的资金支撑是无法平稳过渡的。按照相应城市发展规划和经济发展的态势，收储中要有目的、有选择、有顺序地进行，根据城市发展需要，考虑民生需求，制订城市用地综合指标，适时、适量、适价供应土地。不能看到市场膨胀就大量征用和投放，过量供应就会造成过分刺激投资，地产开发盲目膨胀，城市规划结构错位，无法集约利用土地资源和基础设施。制定土地供应计划要从引导城市产业升级上下手，结合供应量和供应结构来进行，通过土地的供给和控制，平衡社会经济发展。

3.2引入公开公平的竞争机制，发挥土地的有效价值，最大化土地资源效用。

在经济活动中土地必然会产生地租，地价就是地租的资本化。在市场的竞争中，扣除全部成本后的预期净收益决定市场租金，土地的资源租值就是预期净收益。借助土地储备机制，规范国有土地使用权招标、拍卖制度，在制订城市用地综合指标的前提下，充分发挥国有土地使用权招标、拍卖竞争机制作用，使资本与土地直接见面，使土地的资源价值充分发挥，有利于促进土地价值的最大化，有效防止土地获取环节的竞争机制失衡。

3.3土地储备与城市发展规划的关系要协调好。土地储备工作是市场经济行为，必须显化城市土地资产。土地储备工作要正确运用经济学原理，把握好土地储备与城市发展用地规划的关系，要注意以下几点：

3.3.1土地储备要与城市发展规划相衔接，注重级差土地收益的同时，兼顾城市社会经济和生态发展需要，满足城市多种功能性需求，注重城市环境和民生。

3.3.2对于公益性土地储备，可以国家或地方政府投资开展土地储备；对于商业性土地储备，适度考虑赢利目的，把握好执行规划要求的前提，开展土地储备。用商业性土地储备收益反哺公益性土地储备，使土地储备和城市社会发展步入良性循环轨道。

3.3.3土地同时具备资源与资产特性，投放市场的过程要把握好国有土地的集约、高效利用，根据产业政策和城市发展需要，实行供应总量宏观控制。应用地租地价原理、区位原理、供需平衡等土地经济模式，把握好土地储备的收购与供应环节，强调土地社会资源共享性的同时，实现土地资产价值最大化。

4土地储备机制的创新

城市土地储备制度的创新，要注重政府对土地市场调控的目标，要实现国有土地资产的保值增值，要结合行政指导和市场运行来创新土地储备机制。

土地储备的目标要进一步优化。土地储备不是简单地以地生财，以地聚财，解决地方财政收入问题，而是要充分发挥政府主导作用，解决公益性、民生性需求，用城市土地的级差收益，完善城市基础设施，完善城市功能，推进保障性住房建设。与此同时，要想方设法完善财税制度，解决地方政府土地财政依赖问题。

土地储备制度经过了简单的以土地经营为主的模式后，随着社会经济的发展和进步，土地储备制度迎来了新的改革契机。首先，土地储备目标的多样化和综合化，决定了土地储备被赋予更重要的职能，除完成经济目标外，更重要的是要肩负更大的社会目标责任，完成土地的宏观调控，促进产业结构调整和产业升级，解决居民保障性住房用地，促进民生发展。其次，通过土地储备机制的政府经营型向政府公益和经营并重型的过渡，土地储备作用将从政府职能更多地走向社会职能，得到社会的关注和认可，得到城市居民的大力支持，减少强征强拆，从而大大加快土地储备制度的改革和发展，为以政府主导的城市土地的统一储备、统一规划、统一开发、统一建设、统一发展奠定坚实基础，为我国经济建设和民生发展注入新的活力。

5结论

通过分析土地储备机制，针对我国的特殊国情，经济发展地区不平衡的情况，对不同城市采用统一的模式是不符合我国实情的。所以，创新的土地储备机制要优化土地储备性质，优化土地储备的目标和运作方式。当然，土地储备机制在我国发展还不成熟，不完善，怎样按照经济规律，实现土地资源资产价值的最大化，促进经济发展，还要在实践中不断地摸索，更好地服务于我国的经济社会建设。