理顺收入分配关系

“十二五”规划建议关注保障和改善民生，就深化收入分配改革、合理调整收入分配关系作了系统的阐述，确立其目标和重点是：“城乡居民收入普遍较快增加。努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少。”显然，深入讨论并明确其实现的路径至关重要。

收入分配是天大之事

收入是民生之源。合理的收入分配关系事关社会的公平正义，事关亿万人民群众的切身利益，与就业、社会保障等民生工程处于同一层级的天大之事。

改革开放30多年来，纵向看，随着中国经济长期快速增长，劳动者收入水平有了较大幅度提高，人民生活得以改善。但与此同时，由于受多种原因的影响和制约，中国收入分配领域存在的问题也日趋严重，其中，收入分配关系不合理状况明显突出，主要表现在：

一是在国民收入“大蛋糕”分配中，政府、企业分得多些，居民分得少些；二是在政府与企业的分配关系上，国有企业利润明显上缴少，而劳动密集型中小企业的税负则偏重；三是在企业与劳动者分配关系上，总体状况是利润侵蚀工资；四是在老百姓之间的分配关系上，城乡居民之间、不同地区居民之间、不同行业劳动者之间、不同层级劳动者和居民之间的不合理收入差距持续扩大。

收入分配关系的不合理状况，已经影响到相当部分居民和劳动者的切身利益，挫伤了他们的劳动积极性，制约着居民的消费能力，不利于启动和扩大内需，不利于提升广大劳动者的素质和中国产业的升级换代，阻碍着中国经济结构的调整和经济发展方式的转变。

因为群众不满收入分配这一经济问题，在一定程度上已转变为社会问题，在局部地区甚至上升为政治问题。解决此问题具有紧迫性。

只有合理调整收入分配关系，才能调整经济结构，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；才能体现执政党执政为民的宗旨，把保障和改善民生落到实处；才能适应中国已经进入中等偏低收入国家行列、全面建设小康社会的时代需要；才能顺应民心期盼，促进维护社会的和谐稳定。因此，这是一件具有经济、社会、政治意义的大事。

分配关系的调整路径

目前，合理调整收入分配关系的方向已经明确，关键是理清其实现路径。至少可通过以下几方面来实施。

第一，增进共识。

要充分认识合理调整收入分配关系的重要性，将其作为调整经济结构、促进经济发展方式转变的重要方面。正如规划建议所阐述的，构建扩大内需长效机制是经济结构战略性调整的主要内容。

其中，完善收入分配制度、合理调整国民收入分配格局、着力提高城乡中低收入居民收入、增强居民消费能力是扩大内需的基本动力。各级政府要按照建议有关精神，真正在思想上就此形成共识。

第二，把合理调整收入分配关系纳入各级政府的五年规划和年度计划，明确政府应负的责任。

国家发改委已明确：“十二五”规划中将就居民收入分配改革，以及居民收入预期指标等制定具体的目标。

中央带头，地方政府也应跟上，要把有关指标纳入本地区规划和年度计划，有的可设为预期性指标，有的可设为约束性指标，并将其放在重要位置，而把GDP增长只作为居民收入增长的前置性指标，调整原来的单一GDP导向，把民生建设目标作为重要的导向指标。

第三，抓紧制定出台有关合理调整收入分配关系的政策。

国家发改委牵头已经研究了四五年的《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》，就需要按照规划的要求早日出台，就全国收入分配调节的基本目标、主要工作内容、实施步骤等重大问题做出部署。

财政部门就应该对财税管理体制深化改革等制定并实施一系列的相关政策；人社部门需要研究制定、实施关于建立职工工资正常增长机制，合理提高最低工资标准，整顿规范薪酬分配秩序，以及继续改进完善机关事业单位工资制度的政策措施；税务部门则要研究改进完善个人所得税制度等等。

各地则需按照中央有关精神和国务院相关部门的有关政策，结合本地实际制定出台地方的具体贯彻落实政策，使之形成一个政策体系，为合理调整收入分配关系提供政策依据。

第四，逐步调整几大收入分配关系。

首先，调整政府、企业、居民三者之间的分配关系。针对居民收入比重持续下降的问题，通过政府适度减少税收、加大财政转移支付、企业让利等措施来增加居民收入。为此要改革财政税收体制，从收支两个方面调整分配关系。

在政府收入上，要清理各种收费，尽可能取消收费；把国有企业上缴利润、土地出让金、探矿权和采矿权出让收入等纳入财政预算收入；对个人所得税，可把九级征税改为七级征税，把5％－45％的税率降低为3％－35％，以减轻中低收入者的税负；同时，适时开征财产税，包括资本利得税、财产赠予和遗产税、房产税等，以加大对高收入者收入的调节力度。

当然，这里需要把握好度，不要影响居民合理的财产性收入的增长。在政府支出上，建立公共服务型预算，明确用于社会保障和其他民生建设的额度和比例并逐步提高，加大对社会保障等方面的投入；加强对党政公务和行政性管理支出的控制，建设性预算与公共服务型预算等相分离，控制并逐步减少其支出，更好地体现税收“取之于民、用之于民”的原则，这是调整国民收入分配格局的重要渠道。

其次，调整政府与企业的分配关系。简单来说，就是要“多收和少征”。所谓多收就是对国有企业的经营利润和资源占用税，一定要严格征收，特别是经营利润要提高上缴的比例。

目前中央国有企业的利润每年达9000亿元到上万亿元，但现在只按5％到10％上缴利润，还有三分之一国企不需要上缴利润。特别是一些央企占用国有资源，其资源占用税一定要征收，否则是说不过去的。

另一方面就是少征，对劳动密集型中小企业以及雇工的个体工商户要下决心减免税费，促进、维持他们的生存发展，让他们有能力，有资金给劳动者加工资。

再次，调整企业与职工的分配关系。要普遍建立劳资平等协商机制，积极稳妥地推行工资集体协商，通过市场经济的通行做法来建立一个职工工资正常增长机制，也就是随着企业经济效益的增长相应同比例提高职工的工资，使职工工资与劳动生产率同步增长，改变过去利润侵蚀工资的状况。

同时，可研究建立资本所得与劳动报酬增长宏观、微观比较制度，由有关部门或研究机构研究提出资本与劳动报酬分配的合理比例关系，做出供社会或用人单位参考的量化安排，为提高劳动报酬比重提供量化依据和有利条件，从宏观、微观层面分别引导劳动报酬的合理增长，防止资本所得侵蚀劳动报酬。

最后，调整劳动者和居民内部的分配关系。当前的重点是“提低控高”。

“提低”与“控高”

“提低”涉及农民、城乡困难居民、企业退休人员和低收入工薪劳动者四部分人的收入提高。其中，农民人数最多，其低收入始终是中央高度重视的问题。

目前农民人均年收入只相当于城镇居民人均年收入的30％，从近期看主要靠通过一系列扶农措施，包括农产品价格补贴，家电、农机下乡特别是农民外出打工等提高收入，这从根本上说取决于城镇化进程和普遍实行农业规模化、现代化生产经营方式，因而需要短长结合、常抓不懈。

城乡困难居民收入低，一般由家庭成员有病伤、鳏寡孤独，或失业等原因造成，他们是社会中的弱者，政府和社会责无旁贷要救助他们，通过提高标准并发放城乡居民最低生活保障金、失业保险金、医疗救助费等，以及帮助失业者就业等多项措施来保障他们的基本生活。

企业退休人员退休金明显低于机关事业单位退休人员，其人数也多，已经成为影响社会稳定的因素，中央对此非常重视，已经连续六年提高其待遇，今后还需要通过统筹改革机关事业单位退休待遇制度和继续提高企业退休人员待遇来平衡相互之间的分配关系。

低收入工薪劳动者主要分布在外向型经济企业、私营企业、劳动密集型中小企业，从人员看主要是各类企业生产一线职工、农民工、劳务派遣工等，总量达上亿人，他们的工资长期偏低。

据国家统计局1998年至2007年间数据分析，全部工业企业全员劳动生产率提高了1.33倍，但企业职工的平均工资仅提高0.83倍。因此，提高这部分人员的工资要作为重中之重问题解决。主要措施：

一是督促相关领域企业建立健全薪酬管理制度，切实保证员工工资按时足额发放。

二是通过行业劳动定额标准指导企业并通过劳资平等协商，合理确定企业劳动定额和计件单价，保障员工工资权益。

三是继续提高最低工资标准，使之逐步达到社会平均工资的40％，促进低端岗位员工工资的提升。

四是推行工资集体协商，建立员工工资正常增长机制。要在这些企业建立真正代表工人的工会组织；小企业则可采取工人代表外部化方式与资方谈判，以解决劳方不敢谈、不会谈问题；在法规政策上可考虑设立劳方不依法进行工资集体协商不得采取停工等过激行动的条款，一方面规制实际已出现的停工行为，另一方面形成对资方不愿谈、拒绝谈的有力制约。

五是下决心建立员工工资正常增长机制，遇有困难的企业相应减免税费，通过调整政府与这些企业的分配关系来支持企业给员工加薪。

六是引导和促进企业通过改进管理、改造和改革技术、转型升级等来增强自身实力；同时，引导劳动者努力提高个人素质、多做贡献，形成劳资互利双赢格局，在提高企业效率效益的基础上可持续地增加员工工资。

此外，也要研究解决乡镇基层公务员、基层公益机构工作人员收入偏低问题。

“控高”主要是调控三方面不合理、不公平高收入。

一方面，调控部分企业高管的偏高过高收入。要贯彻落实《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，规范央企负责人薪酬管理；指导各地规范地方国企负责人收入分配，使其收入与职工工资保持在合理倍数之内；严格规范国企负责人职位消费管理制度，查处违规增加个人收入行为。

同时，要研究建立适应非国有上市公司的高管薪酬监管制度，可考虑在有关法规中增加如下规定：小股东如累计持有上市公司总股份1％的股份，对年报披露的高管薪酬水平持有异议，即有权要求召开股东大会，就高管薪酬问题重新投票表决，以此健全上市公司内部制衡机制，防止公司高管实质上自定薪酬。

另一方面，调控垄断行业的偏高过高收入。要对其正式职工的全部收入包括工资、奖金、津贴补贴以及住房公积金、企业年金等进行全面调控；完善并实施对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策；尤其要从源头上加强调控，通过健全并实施资源占用税和利润上缴制度等措施，有力控制其收入来源。同时，要调整垄断行业内部薪酬分配关系，纠正普遍存在的同工不同酬问题。

再一方面，调控社会某些群体的偏高过高收入，加强规范灰色收入和打击非法收入。包括规范公共部门的制度外收入；强化股市监管，强制上市公司分红，对炒股获暴利者征收个税，逐步改变“肥了少数人，亏了亿万小股民”的状况；加强打击非法收入，严厉查处行贿受贿、制假贩假等行为。

标本兼治、配套改革

合理调整收入分配关系是一个庞大复杂的系统工程，既涉及收入分配领域自身，又涉及经济社会体制和经济发展方式、经济结构，后者还制约、决定着前者，因而需要标本兼治、配套改革。

首先，要深化经济社会体制改革。

一是改进完善各种资源配置制度，大力规范资源配置行为，尤其要重点规范土地、矿产、能源等资源配置行为，整治存在的突出问题，堵塞资源配置方面存在的漏洞，杜绝违法违规操作，从源头上防止资源配置不公造成的收入分配不公。

二是进一步打破城乡分割的管理体制，进一步改革户籍制度，消除城乡居民由于户籍不同形成的身份差别，营造平等对待农民的社会氛围，着力促进常住城镇的农民工以及其他农民转变为市民，加快城镇化进程，逐步减少农村人口比重，同时大力改善农村生活环境，从根本上降低农民增收的难度。

三是改进完善农业产品流通制度，建立适时调整农业产品和农业生产资料价格机制，对粮食等部分农产品给予必要的补贴，扶持农业发展，促进农民增加收入。

四是从财税、金融等多方面大力加强对非公有经济的扶持力度，切实解决中小企业融资贷款难、税负重、非市场化干预多等问题，为其正常发展创造有利条件，以促进增加其职工的工资；同时，在非公有经济加强工会组织建设，为推行劳资集体平等协商提供组织保障。

五是深化国有垄断行业改革，认真落实打破垄断的各项措施，允许并真正实行多种所有制经济进入，促进打破垄断；同时逐步推动国有企业从竞争性领域退出，以利于从根本上促进缩小行业之间收入差距。

六是进一步转变政府职能，减少和规范行政审批，以减少行政收费和权力寻租行为的发生；逐步理顺中央政府与地方政府的事权、财权关系，逐步实现各级政府财力与事权相适应，加快省管县体制建设，为理顺地区之间和地区内部分配关系提供有利条件。

七是强化各级人大的监督职能，加强对政府财政预算内外收入支出的监督，改进财政预算报表使之易看易懂，以便于人大代表审核财政预算支出，切实监督其中用于社会保障和其他用于民生转移支付的比例、额度是否满足保障和改进民生的需求，否决用于豪华楼堂馆所建设等不当支出、不当投资等；进一步增强人大代表、政协委员以及社会公众对关系民生建设等事项决策的监督力度，提高科学性、公正性。

八是进一步加强文化建设，引导全体人民树立正确的价值观、财富观，逐步扭转惟利是图等错误观念；同时，逐步对用人单位以及个人分别建立信用、征信管理系统，对不守诚信且屡教不改者建立污点档案，形成压力和监督机制，全面恢复社会诚信，为规范分配秩序奠定思想基础和创造有利环境。

其次，加快转变经济发展方式、调整经济结构。

这包括大力推进自主创新，加快科技成果向现实生产力转化，提高技术要素对于经济增长的贡献度，提高等量资源消耗的经济附加值，节能减排，降低消耗，加快缩小中国劳动生产率与市场经济发达国家的差距，使中国早日由目前“世界代工厂”转变为拥有大量自主知识产权的创新性“世界工厂”，促进社会可分配财富能够持续有效增长，继续做大“蛋糕”，为实施积极的收入分配政策提供必要的物质基础。同时，要加快调整经济结构。

一是改变中国现行外贸依存度过高的格局，减少和控制国际经济危机对中国经济发展，特别是外向型经济领域劳动者收入的冲击；创造条件促进外向型产业升级换代，由低端产业链向中高端产业链发展，引导其中劳动密集型产业向中国中西部地区合理转移。

二是加快城镇化建设步伐，调整城乡结构，在“十二五”期末实现城镇化率达到50％以上，估计这将间接促进农民至少增收7个百分点，从而减少农业农村发展压力。

三是调整产业结构，加快第三产业发展，扩大家庭服务业，发展生产业和现代服务业，使第三产业就业比重上升到39.2％，促进扩大就业、减轻第二产业就业激烈竞争压力，估计可以间接促进第二产业劳动者提高工资5.3个百分点，同时也有利于第三产业劳动者工资的增长。

四是调整地区经济结构，继续加大对中西部地区发展的扶持力度，促进形成合理经济布局，东部发达地区继续对口支援中西部地区，为从根本上缩小地区收入差距创造条件。

以调整国民收入分配结构引领经济结构的调整，在调整经济结构过程中促进实现调整国民收入分配结构，提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济又好又快平稳发展的基础上，快速可持续地提高劳动者收入水平，更好地改善居民生活，加快共同富裕的进程，实现民富国强。