深究物流规划体制的创新

摘要：我国历史上出现了三次较大规模的以粮库新建为重要内容的物流设施建设，使我国初步形成了收纳库、中转库、港口库和储备库的网络体系及东北、长江、西南与京津粮食走廊的雏形，充分反映出我国政府对粮食流通基础设施建设的重视，十分有利于粮食安全能力的增强。但期间所反映出来较为严重的问题也不可小视，产生这种不合理情况的原因很多，但体制欠合理无疑是其中最基本的原因。从国家和省、市粮食现代物流规划与评价的角度，对怎样进行规划体制创新、投资体制创新、运营管理体制创新与监管体制创新等方面进行探讨。

一、物流规划体制的创新

1.刚化由国家综合部门编制的物流专项规划。现行采用的由国家发改委与粮食局一起编制国家物流专项规划的做法比较科学，这一方面考虑到了粮食安全与物流的特殊性；另一方面充分反映了物流规划实施的综合协调性。也正因为如此，物流专项规划与实施意见较好地体现了当今现代物流的成果与要求，对未来粮食流量及流向的测算、基本节链的布局、配套与细化等具有较强的科学性与合理性。但这些成果也可能因体制、政策影响而难以落到实处。因为，在目前行政区划分割所形成的行政壁垒影响依旧的情况下，极可能因一些关系不好处理或主要粮食通道上的节链企业认识、行为不一而使统筹要求高的粮食“四散化”变得很困难。为此，必须高度维护物流规划的严肃性。规划一经确定，任何单位和个人都无权干预，更不能随意变更。即使有重大需要变更的内容，也必须通过一种比较严格的法定程序。不符合物流规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设。只有这样，才能使已编制的规划真正地落到实处，并激发企业与研究机构参与规划研究、编制的积极性。

2.克服省市物流规划编制中的“行政区经济”现象。目前，有关省、市编制的物流专项规划不同程度地存在着地方政府寻租化、地区物流项目趋同化、通道效应内部化等现象。地方政府寻租化是指通过一些关系或物质经济手段攫取本不应该属于自己的物流基础设施项目的批准与开发；地区物流项目趋同化，是指地方政府往往忽视各地比较优势的差异，竞相开发价高利大、快速见效的物流项目，造成重复建设和地区物流项目结构趋同，造成这种情况的重要原因在于地方各项经济指标的完成与地方官员个人的政治升迁挂钩；通道效应内部化，是指有关政府部门有意识地限制地方财政投入到行政边界地区的现象，这给同一通道的相邻地区带来了外部性，势必因同一通道不同节链之间重视不等或衔接不够而影响整个物流。由于这些问题的表现形态主要通过行政区划表现出来，所以，传统的解决思路就是对现在的行政区划进行调整，或通过某些政策措施削弱行政区域特性。但笔者认为，行政区划调整的机会成本很大。而且，即使调整了行政区划，也会带来新的“行政区经济”现象，因此，关键是充分理解现代政府治理范式变迁以及观念创新与体制改革的要求，并制定一些政策、措施努力促进不同行政区之间的合作与协调。为此，宜通过最低投资额与多元化股权结构的刚性确定来避免同一区域物流项目的过度竞争。在国外不乏这样的成功案例。比如日本，东京都和崎玉县已经在经济上融为一体，但东京都、崎玉县的边界未曾有过改变；再比如美国，作为其东部重要经济中心的纽约市的经济边界已延伸到了新泽西州，而要改变纽约市和新泽西州的行政边界，在美国这一联邦制国家几乎是不可能的。

3.充分发挥大企业在物流专项规划中的重要作用。推动不同行政区在建设现代物流体系过程中进行合作与协调的做法很多，也确确实实需要对有关政策、措施做出统筹考虑及调整。其中最关键的是要充分发挥大企业在物流专项规划中的重要作用。其基本思路是在现有国家、省、市进行物流专项规划编制的基础上，以大企业为主体编制粮食等流通通道现代物流实施规划。其基本做法是：

(1)根据现有大企业的比较优势、业务特点与物流规划的编制要求，对以大企业为主体编制主要粮食等流通通道现代物流实施规划进行定向招、投标；

(2)对企业编制的主要粮食流通通道物流规划的可行性进行公开评审与细化实施；

(3)对主要通道物流专项规划的实施进行以“政策扶持、关系协调与监督奖惩”为重要内容的控制。

二、现代物流投资体制的创新

1.加大现行行政审批制度的改革。要按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的原则加快投资体制改革。国家只审批关系国家安全、涉及整体布局、影响资源环境及主要由政府直接投资的项目和限制类项目。而对于其他项目，则真正确立企业的投资主体地位。对于必须审批的项目也应当规范程序，减少环节，提高效率，加强监管。

2.转变政府投资方式。可采用扩大贴息、注入资本金、转贷、入股等多种投资形式。积极实施物流项目投资多元化的政策。这里包括两部分：一是新建的物流项目的投资多元化；二是对由国家投资的项目进行股权多元化改造。

3.对现有国家投资的粮食等物流设施征收一定比例的资源调剂费。这样做有利于使用率很低、使用效果很差的物流设施进入租赁或交易市场，并缓解有关部门不讲效益地向有关部门索要投资的现象。起初征收的资源调剂费可低一些，如1/10000，然后再视体制改革的要求与企业的承受力等加大征收的力度。

三、现代物流运营体制的创新

1.由直接参与项目建设管理向法规管理转变。在传统集权的计划经济体制下，中央政府的经济计划制定者主要是通过自上而下的传递指令与自下而上的报表了解有关信息，对于项目立项与监督管理所要求的大量信息来讲，存在着较为严重的信息不对称情况(缺乏有效的信息搜寻渠道和快捷的信息反馈装置)。与此同时，基层企业或下级机关则因自身利益而往往存有对上级部门进行“信息保留”的动机。而信息传递过程中的渠道窄、环节多，以及行政管理部门同时要处理的事情多、责任追究制度执行不严等也使得博弈的胜方往往在下面基层。因此，在现有决策模式、手段和能力的情况下，行政主管部门有关项目方面的具体决策往往缺乏科学性，与实际要求差距甚远。如果这种带有较强的滞后性、偏差性、随意性、专断性的决策结果交付有关部门实施，则势必导致资源配置的低效率。为此，有关行政管理部门应努力实行由直接参与项目建设管理向法规管理转变。要尽快从观念、方法、制度上确保项目行政审批制度的改革；努力改变多年来难以适应实际情况需要的建、管分离的做法；要最大限度地避免政府全额投资并直接负责物流项目建设的行为，对于那些必须由政府或已由政府全额投资的工程项目，宜建立专门的责任主体组织实施，实行政府工程项目投资与筹建分离、筹建与监督分离等。

2.解决现代物流设施筹建与使用中的“大而全、小而全”问题。现代物流的发展要求与基本趋势是企业规模化与主体社会化。其中，主体社会化，是指从原由供应商或销售商自己承担物流功能改由第三方物流商统筹考虑产品的装、卸、运、存等活动。但目前各地竞相考虑并致力于实施的现代物流规划很难与此相吻合。主要表现在各省上都在考虑大而全的现代物流规划，即使大不起来也要尽可能全或由自己掌控；都致力于辐射周边，而不被周边辐射。其结果势必形成大而全、小而全的物流规划方案。为此，应通过股权多元化，促进由原供应商、销售商甚至是有关政府自建物流设施向由独立的多元投资者建立现代粮食(综合)物流中心的方向转变，以强化物流与非物流的交融，以及区际物流、第三方物流的稳步发展。

四、现代物流监管体制的创新

1.强化对权力的监督。要从决策、执行等环节强化对权力的监督，真正做到权力运行到哪里，监督就延伸到哪里。我们在以往的监管中存在一些漏洞，比如说，缺乏对行政权力有效的制约和约束。为了保证正确行使权力，防止滥用权力，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。要建立、健全政务公开制度，改进监督方式，创新监督手段，提高政府工作的透明度。

2.积极运用现代监督方式。随着信息化在全球迅猛发展，电子政务正在世界各国蓬勃兴起。利用信息技术重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服务的质量和水平，是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施，必须当作一件大事来抓。

3.严格实行执法错案行政责任追究制度。正确处理权力与责任的关系，完善对行政权力的制约监督机制，切实改变“重人治、轻法治，重权力、轻责任，重管理、轻服务”的倾向，严格实行执法责任制和执法过错追究制。做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

4.建立渠道畅通的群众参与和社会监督机制。充分发挥党内监督、政府系统内部层级监督、法律监督、群众监督以及舆论监督的作用，提高行政执法的公开性和透明度，强化物流规划与建设过程中的社会公示、政务公开和公众听证等制度，力求做到公开政策法规、公开管理权限、公开办事时限，防止“暗箱操作”。

参考文献：

[1]国家粮食局.东北地区粮库建设研究[M].北京：中国计划出版社，2002.

[2]何明珂.物流系统论[M].北京：论文中国审计出版社，2001.

[3]方轶.哈佛模式公司物流管理[M].北京：中央民族大学出版社，2003.

[4]孙希有.竞争战略与分析方法[M].北京：中国金融出版社，2002.