六省市义务教育学校办学条件评价标准的比较研究对辽宁省的启示

摘 要：义务教育阶段学校的办学条件作为保证义务教育质量的基础性条件，是进行教育质量评价，制定辽宁省乃至全国教育质量评价指标体系的重要参考依据。本研究根据我国的地域划分情况，分别从各地区选取吉林省、上海市、广东省、四川省和湖南省作为各个地区的代表，并将其义务教育阶段的办学条件的评价标准与辽宁省进行比较分析，归纳总结出有助于进一步改善我国义务教育阶段学校的办学条件的启示，为提高辽宁省的义务教育阶段的教育质量提供借鉴。本文系辽宁省社科联经济社会发展2012年度一般课题《辽宁省薄弱学校改进和发展研究》（项目编号：2012lslktzijyx-37）的部分研究成果。

关键词：义务教育阶段学校办学条件 评价标准 比较研究 辽宁省

中图分类号：G642 文献标识码：A 文章编号：1672-8882（2012）10-059-03

随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的颁布，我国对义务阶段的教育质量又提出了新的要求，尽快制定出提高义务教育质量需要 “建立国家义务教育质量基本标准和监测制度，推进义务教育学校标准化建设”。因此尽快制定出符合我国国情的义务教育阶段的教育质量评价指标体系成为当务之急，而学校办学条件作为保证教育质量的一个基本条件，是进行教育质量评价的重要参考依据，针对学校办学条件制定一套科学完善的评价指标能够为教育质量评价指标体系的建立奠定良好的基础。

办学条件是指学校的软、硬件设施和校园环境等为学生的健康发展提供基本保障的最低要求。本研究中的办学条件主要是指学校硬件方面的情况，主要包括学校设置与规划、学校的基础设施和学校的教学设施以及教育经费管理四个方面的内容。其中学校设置与规划涉及学校的选址（即学校所处地理位置的选择）和布局（即学校的教学区域、生活区域以及活动区域的划分、对场地和建筑物的总体安排规划还有学校环境的美化设计等）两方面的内容。学校的基础设施主要包括校舍、场地的建设标准，即建筑物的质量标准和生活服务设施的相关标准。教育经费实际上指的是中央和地方财政部门的财政预算真正用于教育的费用。既包括教育事业费用（即各级各类的学校的人员经费和公用经费）也包括教育基本建投资（建筑校舍和购置大型教学设备的费用）等。[1]而各省市的教育经费投入多少主要是通过生均公用经费这一重要指标来体现，其主要是指保证中小学正常运转的必需经费。按照中小学公用经费支出管理的有关规定，中小学公用经费主要用于学校教育教学和后勤服务等方面的开支，不得用于人员经费、基本建设、偿还债务等不属于公用经费开支范围的各类支出。[2]由于各个省在无论是自然条件方面还是经济、社会方面都存在着显著的差异性，使得各地制定的义务教育阶段学校办学条件的评价标准也不尽相同，为了能够较为全面地掌握我国各个地区的义务教育阶段的学校办学条件评价标准设置的情况，本文拟根据全国的地域划分从中选取东北、华东、华南、西南以及华中地区作为研究的区域范围，并且分别以吉林省、上海市、广东省、四川省和湖南省为各个地区的代表，将其义务教育阶段的办学条件的评价标准与辽宁省进行比较分析，归纳总结出有助于进一步改善我国义务教育阶段学校的办学条件的启示，为提高辽宁省的义务教育阶段的教育质量提供借鉴。

一、 五省市与辽宁省一级指标的比较

辽宁省在全省完成基本 “普及九年义务教育”任务的过程中，义务教育学校的教育环境、办学条件、师资队伍建设等大为改善。但是，由于长期以来投入不足，除部分学校办学条件较好外，大部分学校离标准化学校的目标有很大差距。因此，辽宁省根据本省城市经济发展水平及教育现代化的实际需要，制定了辽宁省城市高水平、高质量“普及九年义务教育”阶段学校建设标准，并于2011年下发了《辽宁省普及九年义务教育“双高水平”（“提高水平”、“巩固水平”）评估标准验收细则（试行）》（以下简称《辽标》），以保证“双高普九”工作能够顺利实施。[3]随着国家对义务教育阶段教育质量的重视程度不断提高，其他省市也出台了相关的办学条件标准。其中湖南省于2008年颁布了《湖南省义务教育学校办学标准（试行）》（以下简称《湘标》），广东省于2010年出台了《广东省义务教育规范化学校标准（试行）》（以下简称《粤标》），四川省于2010年出台《四川省义务教育学校办学基本标准（试行）》（以下简称《川标》），吉林省于2010年颁布了《吉林省义务教育学校办学基本标准》（以下简称《吉标》），上海市于2011年颁布了《上海市义务教育阶段学校办学基本标准》（以下简称《沪标》）。本文对六省市出台的办学基本标准的条文进行梳理，将标准中“办学条件”一项下设的一级指标归纳如表1所示。

表1：五省市与辽宁省的一级指标比较

注：1-6代表“办学条件”下设的一级指标。

从表1可以看出六省市对学校办学条件方面的规定总体上涉及：学校设置与规划；学校校舍、场地；教学设施设备；教育经费管理；按岗位设置标准配足教职工队伍等5项一级指标。其中学校设置与规划；学校校舍、场地；教学设施设备等三项一级指标，辽宁省与其他五省市均有提及，体现了六省市都充分认识到硬件设施作为学校办学条件中的物质基础，是教育教学活动正常有序进行的保障，应该给予充分的重视。而六省市办学标准的不同点表现也较为显著，首先从指标数量上来看，每个省市的指标数量有所不同，《川标》下设6个一级指标，《湘标》和《吉标》都下设3个一级指标，而《辽标》、《沪标》和《粤标》均下设4个一级指标。其次，从指标内容上来看，教育经费管理一项只有上海市和湖南省有所提及，其他4省没有提及。教育经费的合理有效利用是使学生拥有良好的学习生活环境的重要保障，也是提供优质教育的重要前提，而生均公用经费作为教育经费投入的一部分，其投入的多少很大程度上能够反映出该地区教育质量的高低。另外，由于吉林省尚未颁布城乡统一的生均公用经费标准[10]，因此我们仅对五省市的生均公用经费投入的数量进行比较，如表2所示。通过比较我们发现，五省市中上海市的生均公用经费最多，其次是广东省，而生均公用经费最少的为湖南省。根据2011年我国各个省份的GDP排名情况，五省市的GDP排名由高到低依次为广东省、辽宁省、上海市、四川省和湖南省[12]，由此可见，某省份的GDP虽然在一定程度上影响着其对教育的经费投入，但这种影响不是绝对的，虽然上海市的GDP在全国的排名不及广东省和辽宁省，但是上海市的生均公用经费标准却远远高于二省，说明上海市对教育的投入更加重视，充分认识到：只有在经费充足的前提下，才能够为改善学校的办学条件提供坚实的物质基础，只有硬件设施的质量得到保障，学校才有能力进一步提升其在教师队伍建设、学校管理等软件方面的质量，从而真正保证总体上的教育质量。辽宁省尤其是GDP排名位居全国前列的省市更应该加大对教育的投入力度，提高教育质量，以促进本地区的全方位发展。另外，一级指标按岗位设置标准配足教职工队伍，只有上海市和广东省将其作为学校办学条件的一级指标单独列出，而其他四省均将教职工人员的配置作为二、三级指标置于学校管理层面之下，可见上海市和广东省在办学条件中不仅重视硬件设施也重视教职工的“软件”方面的配置，并将教职工队伍的设置纳入了办学条件的必要条件，体现了对教职工在提升学校教育质量方面的重要作用的关注。

表2： 五省市生均教育经费的比较[11]

二、二级指标的比较

经过对一、二级指标的梳理与整合，我们将六省市一级指标的内容分为两个方面，即对学校设置与规划方面的规定，以及对学校校舍场地和教学设施设备方面的规定，以下将对这两个个方面的二级指标进行逐一比较分析。现将六省市的一级指标学校设置与规划的二级指标汇总如表3所示。

（1） 学校设置与规划

表3：六省市学校设置与规划的相关二级指标比较

由表3可以看出，位于学校设置与规划一项一级指标下主要包括校园规划这一二级指标，从指标内容上看，在校园规划一项上六省市的关注点都各有侧重。其中，《沪标》、《湘标》和《吉标》都对学校的功能分区做了详细说明，表明上海市、湖南省和吉林省更加关注校园的功能性划分，使各个分区各司其职，有利于各项教学活动互不影响，有条不紊地进行。《粤标》和《川标》更关注学生与教职工的人身安全，四川省还进一步考虑到了自然灾害的因素对学校整体规划的影响，这是由四川省所处的地理位置易受到各种自然灾害影响所决定的，这也能够为其他自然灾害多发的省份在进行校园规划时提供参考。而《辽标》对校园规划方面的规定较为模糊，没有对校园建筑分布、基础设施设置情况做出具体清楚的规定，使用的描述性的语言较为虚化，不适宜作为评价办学条件的指标出现。

（2） 学校基础设施以及配套教学设施

该部分由于相关二级指标的分类庞杂，各个省份的指标排列序列层级参差不齐，通过对一、二级指标的梳理和提炼，学校基础设施以及配套教学设施实际上可以划分为校舍、运动场地和教学设施三个层面，但是鉴于在运动场地和教学设施两个层面上，六省市都制定出了符合本地区经济社会发展需要的相应指标，并且各个指标间都有交叉重叠，因此不再对六省市的相同或相似的指标进行比较，仅从三个层面中选取“校舍”一项能够体现出六省市存在显著差异性的指标进行比较和分析，并将六省市制定的与其相关的二级指标进行汇总整合如表4所示。

表4：六省市学校基础设施以及配套教学设施的相关二级指标比较

“校舍”一项指标下设的三级指标中，仅选取在六省市内存在显著差异性的生活服务设施和房屋质量两项指标进行比较分析。首先，由表4可知“生活服务设施”一项六省市中仅有《湘标》没有提及，而其他五省市都进行了相应的规定。从指标的内容上来看，一方面五省市办学条件的指标在生活服务设施上体现的是对学生、教职工的人性化的关怀，例如《粤标》规定“根据实际需要设置符合安全、卫生标准的食堂、浴室、学生宿舍、单身教工宿舍”，恰恰是从与师生生活息息相关的设施着手，为师生的人身安全和健康考虑，体现了“以人为本”的办学理念；另一方面，除上海市外，其他五省对生活设施方面的规定较为笼统、模糊，例如：《辽标》提出“为学生提供优质服务”，何为“优质”？达到什么样的标准算得上是“优质”，没有清晰的界定，《川标》和《吉标》对生活服务设施的规定不够全面和具体，只考虑到了生活服务设施的某一个方面，而《沪标》的指标用具体的数据对硬件进行规定，为评价对象提供了客观明确的评价依据，值得其他省份借鉴。

其次，在“房屋质量”方面，六省市中仅有上海市、四川省和吉林省对其进行了规定，而辽宁省和湖南省未曾提及。四川省根据本省多发地质灾害的特殊地理环境，有较强的防灾避险的意识，并将这些情况在学校的房屋质量标准中体现出来，是对师生安全的负责和对生命的尊重。这些细致入微的指标不仅体现的是校舍条件的改善，更加表明政府对教育的重视，尤其是对义务教育阶段学生身心健康发展的重视程度在不断加深，对教育质量的要求也在不断提高，为辽宁省及其他省市的指标体系建构提供借鉴。

三、对辽宁省的启示

1. 进一步加强对教育经费的投入

根据各个省份对办学条件评价指标进行比较的结果，不同地区的省份间在办学条件的标准设定方面还是存在明显的差距，经济发达地区省份的办学条件标准要明显高于经济欠发达地区的省份。虽然各个地区对办学条件的经费投入都不同程度上受到当地经济发展水平的制约，但是有的经济相对较发达的省份对教育的投入就相对较弱，例如：辽宁省，其GDP高于上海市，但是其对教育的投入却与上海市相差甚远，辽宁省应当根据当地的经济社会发展情况，在推动义务教育均衡发展的前提下，加大对义务教育阶段教育的经费投入，重视对义务教育阶段的学校办学条件方面的改善，因为办学条件的改善是提高教育质量的基础和保障，只有保证充足的经费来源，才能使学校的办学条件不断得到完善，这不仅体现在硬件设施保持不断更新、不断改进的状态，更重要的是使学校的“软件”的作用在此基础上得到充分的发挥，只有在“硬件”的先进性和时新性得到保证的前提下，才能为教师的课堂教学、学生培养、学校管理以及学校的未来发展等提供有力的支撑，有效地促进教育质量的提高。

2. 生活服务设施在完备的基础上注重质量

如今我国很多地区已经为义务教育阶段的学校生活服务设施制定了相应标准并将其纳入到学校办学条件的评价指标体系中，体现了学校越来越重视为学生和教职工提供更多“人性化”的服务，创造更加和谐舒适的学习、工作环境。但是，我们在生活服务设施完备的前提下更应该注重生活服务设施的质量，并为其设定相应的标准，否则这些生活服务设施不仅不能发挥其应有的作用，还会为学生和教职工的人身安全埋下隐患。本研究中的六省市在有关生活服务设施方面的标准设定上就存在着较大的差异，上海市在注重生活服务设施的质量方面堪称典范，与四川省等地质灾害多发地区不同，上海市并不是一个灾害多发的地区，但是其依然为校舍建设制定了具体的标准，包括校舍房屋的结构、建筑材料都进行了详细的规定，这样就为学校的人员最大限度降低了安全隐患造成实际危害的可能性，既保证了学生和教职工的生命安全，也能使生活服务设施真正发挥其优势为学生和教职工提供优质服务，促进学校的发展。而《辽标》中显然缺乏对生活服务设施质量方面的规定，对于人员分布较为集中的中小学来说，保证学校学生和教职工的人身安全是最基本的办学条件，应该作为一项重要指标在办学条件评价标准中得以体现，彰显学校“人性化”的特点，上海市的有关指标值得辽宁省学习借鉴。

3. 评价指标应增强“可测性”

所谓评价指标的“可测性”指的是教育评价的标准可以用操作化的语言概括表达，可以用一定的测量手段获得信息、取得结论的性质。一般说来具体的标准容易测量，抽象的标准难以测量；定量的标准容易测量，定性的标准难以测量。[28]如果一套评价指标体系缺少具体的数据指标，就会加大评估和督导工作的难度，评估人员在没有具有可测性的标准的参照下，会不自觉地在评估过程中加入自己的主观意见，影响评估结果的客观性，进而不利于保证教育质量。在这一方面，《沪标》的许多规定值得包括辽宁省在内的其他省份参考借鉴，《辽标》中的许多指标都存在过于抽象和难以测量的情况，例如：对校园规划的规定，表述为“追求和谐，有独特的校园感染力”，何为“校园感染力”？何为“和谐”？都没有清晰地进行界定，使用抽象性较强的描述性语言也不具备可测性，因此辽宁省应考虑使用具体的数字指标替代笼统的语言，以增加评价指标的“可测性”，保证评估的结果客观公正，促进教育评价指标体系的不断完善，使我国各地区的教育质量获得均衡发展。