废水处理厂论文：废水处理厂属性研究

本文作者：庞子渊作者单位：重庆大学法学院

城市污水处理厂应有法律属性

（一）从环境法相关规定来分析

我国环境法对“排污者”最直接的定义来自《排污费征收适用管理条例》，该条例第2条第一、二款规定：“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者），应当按照本条例的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。”很明显，法律条款中的“排污者”和城市污水处理厂有着明显的区别，是两类不同性质的主体。在对城市污水处理厂的实际监督管理中，我国很多省市环保部门的执法者认为上述规定其实只是将城市污水处理厂作为一般排污收费制度的例外。意味着城市污水处理厂不需要缴纳普通的排污费，但排污许可证制度仍然适用于城市污水处理厂，如果城市污水处理厂超出排污许可证的规定排污同样是违法的。例如，河北省环保厅2009年印发的《河北省城镇污水处理厂设施运行环境监督管理实施意见》明确表示：“城镇污水处理厂未按规定及时办理污染物排放许可证，超总量和超标准排污的，由环保监管部门依照有关法律进行处罚”。广东省2006年颁布实施的《广东省城镇污水处理厂监督管理办法》和江西省2010年的《关于加强污水处理厂运行监管有关工作的通知》等文件也都对城市污水处理厂进行了类似的定位。地方环保部门作出这样规定的主要依据是我国《排放污染物申报登记管理规定》（以下简称《排污管理规定》第2条第一款的规定：“凡在中华人民共和国领域内及中华人民共和国管辖的其他海域内直接或者间接向环境排放污染物、工业和建筑施工噪声或者产生固体废物的企业事业单位（以下简称排污单位），按本规定进行申报登记，法律、法规另有规定的，依照法律、法规的规定执行。”这条规定及该《排污管理规定》所定义的“排污单位”的确没有将城市污水处理厂与其他排污主体作出区别对待的特殊规定，城市污水处理厂还是有属于“排污单位”的嫌疑。笔者认为上述依据并不充分，不能认定城市污水处理厂是环境法上的“排污单位”，理由如下：第一，《水污染防治法》第20条第一款规定：“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗废水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。”显然，作为效力较高的单行法律的《水污染防治法》关于排污许可证制度的规定明确将城市污水处理厂和其他排污企业进行了区分。第二，无论是排污许可证制度，还是排污收费制度都是我国污染防治制度体系中一个子制度，且一脉相承，规范的主体应该是一致的。如果在排污收费制度中城市污水处理厂被作为一类特殊主体区别对待，那么排污许可证制度同样应该如此。第三，我国法律条款中出现的“排污者”和“排污单位”应该具有同样的含义，没有任何一个解释指出它们是不同的概念，只是由于立法者的小疏忽让我们看到了同一概念的两个称呼。城市污水处理厂既然不是“排污者”，也就不是“排污单位”。第四，我国很多现行地方性环境法规中都使用“排污单位”这个名词，且没有将城市污水处理厂与之区分，地方环保部门据此将城市污水处理厂作为“排污单位”进行监控。这样的现状是因为地方政府没有正确把握城市污水处理厂的法律属性，致使地方立法与上位立法不统一所造成的。综上，国家的确将城市污水处理厂纳入环境监管的约束范围，同时也有意图将城市污水处理厂与其他排污企业区别对待，但遗憾的是没有进行更为细致的规定，使城市污水处理厂的法律属性处于一种不确定的状态。

（二）从环境法基本原则来分析

城市污水处理厂是否应该被环境法赋予“排污者”或者“排污单位”的性质呢？笔者选择从环境法的基本原则来判断。我国的环境责任原则是我国环境法的基本原则之一，排污主体因其排污行为承担环境法律责任的相关法律规定都根据这一原则制订。该原则有时有不同的名称，有的学者称之为“谁污染谁治理原则”，有的学者称之为“损害环境者付费原则”，有的学者称之为“开发者养护、污染者治理原则”，无论这一原则的名称是什么，该原则的主要含义是统一的，即指在对自然资源和能源的开发和利用过程中，对于因开发资源而造成资源的减少和环境的损害以及因利用资源和能源而排放污染物造成环境污染危害等的养护和治理责任，应当由开发者和污染者分别承担。［2］该原则中的“污染者”与立法中的“排污者”具有相同的含义，该原则成为排污收费制度及排污许可证制度等环境法法律制度的重要理论依据。笔者认为，城市污水处理厂自身的行为特质否定了该原则对其的适用性，也否定了城市污水处理厂“排污者”性质的合理性。原因如下：第一，城市污水处理厂的行为目的是为了削减污染物。国家建设城市污水处理厂的最初目的是为了削减其他主体排放到水体中的污染物，城市污水处理厂的行为旨在保护环境且没有经济意图，其公益性质得到社会的公认，这时的城市污水处理厂明显不属于环境责任原则所规范的范畴。不过，随着城市污水处理厂在我国经济体制改革中的转型，其行为目的似乎有所变化，公益的性质无形中减弱。笔者从污水处理费的角度来解析城市污水处理厂行为目的的变化。污水处理本属公益事业，无论是谁运营污水处理厂，只要用水主体排放污水或废水就应当交纳污水处理费进而保障污水处理厂的正常运行，这是用水主体应当履行的义务。［3］但是，在我国目前的收费体系中，污水处理费被作为水价的组成部分，性质上更接近于服务性收费。这样的收费制度给人以误导，即城市污水处理厂是一个盈利性质的企业，其行为目的是为了盈利。污水处理费一涨再涨更加深了人们这样的认识。其实在我国，污水处理费仍然是由政府定价，污水处理费的收取主要用于保证城市污水处理厂的正常运行和运营企业的合理利润。部分由于技术、管理成本过高等原因无法盈利的城市污水处理厂也由政府给予补贴促进其正常运转，这充分说明了城市污水处理厂并不是完全市场化运作自负盈亏的盈利型企业。笔者认为，城市污水处理厂的市场化最重要的原因是为了更好地筹集污水处理事业发展所需要的资金，并使城市污水处理厂成为自主经营的公司化企业，做到政企分开，进而保证污水处理设施的正常运行。所以，城市污水处理厂市场化之后的盈利性是正常、合理的，且适当的盈利是市场化发挥优势的基础和必然选择。换言之，污水处理市场化是国家积极引导的产业发展方向，它并没有改变城市污水处理厂原有的行为目的，即无论城市污水处理厂作为传统的公共服务主体还是市场机制下的经营主体，削减污染物、改善环境的行为目的仍然没有改变，也不能改变。除此之外，虽然城市污水处理厂和其它企业一样，其工作运行也是一个利用自然资源和能源的过程，同样使自然资源产生一定量的减少，但是我们不能否认城市污水处理厂利用自然资源的目的是为更好地维护自然资源这一事实。总之，城市污水处理厂的行为目的决定了其不应该根据环境责任原则承担污染环境的环境法律责任。第二，城市污水处理厂的行为结果是减轻污染物对自然环境的污染和负面影响。诚如上述，城市污水处理厂的确排放了污染物，其行为会对自然环境产生一定的负面影响，据此就可以断定城市污水处理厂应该为此行为结果承担治理和补偿等环境责任吗？笔者认为不恰当，首先，城市污水处理厂所排放的污染物基本上不是污水处理厂自身产生的，因污水处理程序产生的污染物所占比例很小完全可以忽略不计，准确地说，这些污染物是进入城市污水处理厂的其它污水或废水经过处理后的残留物。既然城市污水处理厂不是污染物的产生者当然不应该被当作“污染者”来看待。有学者指出，虽然污染物是由其他排污主体产生的，但是其他排污主体已经通过排污费或超标排污费承担了他们应该承担的环境责任，污染物进入城市污水处理厂之后的环境责任就应该转由城市污水处理厂承担。［4］此观点有一定说服力，笔者也认为城市污水处理厂应该承担一定的责任，不过这种责任是城市污水处理厂作为“污水处理者”所应当承担的处理责任以及因处理不力引起的其他法律责任，而不是作为“污染者”承担的环境责任。其次，暂时抛开城市污水处理厂处理污水和废水的能力不谈，污水和废水经过处理后，污染物肯定会减少，城市污水处理厂的行为结果事实上是减轻污染物对自然环境的污染和负面影响。城市污水处理厂的行为结果再次说明其不应该作为环境责任原则中的“污染者”承担环境责任。

（三）城市污水处理厂法律属性现状之弊端

经过前文的分析可以得出这样的结论，我国环境法并没有，也不应该将城市污水处理厂定性为“排污者”或者“排污单位”。但是，在现实生活中，无论环保部门还是普通民众，甚至城市污水处理厂运营者都渐渐遗忘了城市污水处理厂原有的作为环境保护者的公益性质。这样的认识给我国污水处理事业的发展带来诸多弊端。

1.导致处罚显失公平

城市污水处理厂超标排放主要有两类原因：第一类原因源自城市污水处理厂本身。即城市污水处理厂管理不善，处理设施不能正常运转；城市污水处理厂建设进度和设施建设缓慢；城市污水处理厂未安装或擅自拆除出水口在线监控装置等。基于这类原因造成的超标排放，环保部门对城市污水处理厂进行严厉的处罚是有法可依、有理可循的，且人人拍手称快。在此，笔者必须强调，这样的监督管理中，城市污水处理厂扮演的角色不是“排污者”而是“污水处理者”。城市污水处理厂所受的处罚是因为本身的运行没有符合作为“污水处理者”的规范而应承担的责任。另一类原因则稍显复杂，而且是造成城市污水处理厂频繁超标排放的主要原因。即城市污水处理厂无权对来源污水进行甄别和分类管理，而只能来者不拒。有的排污主体排放到污水收集系统的污水或废水严重超标，有的排污主体排放的污水或废水中含有无法处理的物质或成分，有的污水或废水在管网传输过程中污染加重，这些情况无一不使城市污水处理厂的处理负担加重，城市污水处理厂有时尽心尽力处理污水也无法使处理后的水达到排放标准。另外，按照目前的监管制度，只要城市污水处理厂所处理污水或废水来自城市污水收集系统，即使所有污水或废水均来自工业企业，也只是对城市污水处理厂的出水进行考核。但实际上，由于工业废水的可生化性差、重金属以及难降解有毒有害物质含量高等因素影响，工业废水比例较高时，城市污水处理厂是很难实现达标排放的。［5］如果城市污水处理厂被定位于“排污者”，即使基于上述原因造成排放超标，环保部门仍然会一味地见超标就罚，城市污水处理厂诉苦无门，这样的处理方式显失公平。综上，从因果关系的角度看，城市污水处理厂的排污超标的原因是多方面的，既有“排污者”的原因，也有城市污水处理厂自身的原因，还可能有污水处理技术的原因以及政府市政建设方面的原因，如果多因一果却处罚一个原因显然是不公平的。

2.阻碍城市污水处理厂健康发展

由于整个社会对城市污水处理厂法律属性的认识存在偏差，使城市污水处理厂在市场化背景下运行面临不少困难。其中最主要的困难就是相应配套的法律制度尚处于探索之中。［6］法律制度的缺陷导致城市污水处理厂不仅要承担作为“污水处理者”保护环境的责任和义务，还要作为“排污者”替其他主体来承担本不该自己承担的责任。虽然政府返还的污水处理费加上政府的补贴可以实现城市污水处理厂正常运转和合理盈利的需要，但额外的不适当的处罚会给城市污水处理厂带来巨大的负担。如果城市污水处理厂靠自身的管理无法避免超标排放，那么它就会想方设法通过提高污水处理费来实现盈利，由社会来承担责任；或者通过不正当的手段求得环保部门手下留情。对城市污水处理厂来说，其自身污水处理技术和管理水平的进步已经不是发展最重要的因素，因为技术的进步也不一定能够应对真正排污者带来的污染物的增加。长此以往，污水处理行业市场化的优势无法得以实现，城市污水处理厂的运营者要么维持现状不思进取，要么不堪重负退出市场，这都不是政府和民众所希望看到的结果。

3.不利于环境执法与守法

对环保部门来说，加强对城市污水处理厂的环境监管是其职责所在。依据现行环境法律制度，环保部门将城市污水处理厂视为“排污者”进行监管其实是不得已而为之，尤其是当城市污水处理厂排放超标时，环保部门不得不对城市污水处理厂施以和其他排污企业同样的处罚。令人担心的是，某些行政区域的环保部门将城市污水处理厂视为重点监控的“排污者”，反而放松了对其他真正违法“排污者”的监督。再者，即使环保部门认识到城市污水处理厂并非“排污者”性质，且有证据显示超标排放不是厂方处理不力造成的，也不得不处罚城市污水处理厂，否则环保部门会承担行政不作为的法律责任。这正是由于对城市污水处理厂法律属性的认识不够准确以及配套法律制度的缺失，致使环保部门在环境执法中迷失方向。另一方面，城市污水处理厂作为环境守法者也有苦难言。如果城市污水处理厂在管理上出现疏忽，导致处理能力下降进而排污超标，那么厂方没有免责或减轻责任的抗辩理由，应该承担相应的法律责任。如果城市污水处理厂尽职尽责，由于前文所述的其他非厂方自身原因造成无法达标排放，那么城市污水处理厂就应有抗辩的权利。但是，和其他排污企业一样，城市污水处理厂所接受的监督都是末端监督，只要排污超标，除非有不可抗力这样的抗辩事由，城市污水处理厂想减免责任非常困难。因为，立法者对城市污水处理厂法律属性的不准确认识使现行环境法律、法规中只有关于“排污者”义务和禁止行为的条款，而没有维护城市污水处理厂作为“污染削减者”权利的条款。综上，对城市污水处理厂法律属性不准确认识给污水处理法律监管制度和我国污水处理事业的发展都带来了不利的影响，最终给我国的水资源保护前景蒙上一层阴影。

城市污水处理厂监管模式的更新

笔者进行前文的分析并非旨在维护城市污水处理厂的利益，更不是主张环保部门放松对城市污水处理厂的法律监管，而是力图从正确认识城市污水处理厂的法律属性入手，为完善我国城市污水处理厂的法律监管制度出谋划策。

（一）明确城市污水处理厂为具有公益性质的特殊排污主体

城市污水处理厂要进行一定量的排污是一个客观事实，但是必须要和环境法所确认的“排污者”严格区分。在国家环保总局组织的《水污染防治法（修订草案）》研讨会上，与会者提出将城市污水处理厂单独作为一类排污单位，以专章或专节的形式予以规定。笔者非常赞同这一观点，并建议在立法中做到以下几个方面：首先，统一对排污主体的称呼，要么是“排污者”，要么是“排污单位”，不能模棱两可。其次，对一般排污者进行更为准确的定义，比如，可以建议表述为：本法所称排污者是指向城市污水集中处理设施排放污水或直接向水体排放污染物的单位和个体工商户。最后，明确指出城市污水集中处理设施的运营单位不是本法所规定的排污者，是一类特殊的排污主体，其排污申请及许可证取得等都作特殊规定。除了通过立法明确城市污水处理厂的特殊法律属性之外，政府非常有必要重新确立城市污水处理厂作为城市污染物削减者的公益地位。诚如上述，认识的偏差和不合理的处罚使城市污水处理厂慢慢偏离了公益的方向，并注重逃避处罚获取利益，同化为一般的市场主体。在污水处理行业市场化进程中，政府必须及时对城市污水处理厂进行正确的引导，通过立法和政策鼓励的方式确立其公益地位，让城市污水处理厂对自身的公益性质有更深刻的认识和理解进而更好地从事环保事业。同时，让环保部门也改变目前视城市污水处理厂为单纯谋利企业的态度，将监督的重点转移到污水处理的运行过程上来。最后，政府应通过宣传的方式让社会认可城市污水处理厂的公益性质，使公众理解和支持污水处理事业的发展。

（二）建立科学的污水处理监控体系

对城市污水处理厂法律属性的不准确认识导致现行污水处理监控体系有重大缺失。目前，城市污水处理厂只安装有出水口在线监控装置，环保部门根据出水口的污染物指标来判断城市污水处理厂是否超标排污，这和普通排污企业的监督办法并无不同。对于城市污水处理厂来说，无论是进入城市污水处理厂的水还是处理后排出去的水都是具有一定污染指数的“污水”，而且城市污水处理厂不能对进入污水收集系统的来源污水进行甄别，那么单一的末端指标监督肯定是不合理的，这种监督无法客观反映城市污水处理厂对污水的处理情况。笔者认为，环保部门实施环境监管的真正对象应该是整个城市污水处理系统，对城市污水处理厂的环境监管是其中最重要的一个环节。城市污水处理厂的监控体系应该是这样的：首先，环保部门对不同级别的城市污水处理厂进行评价，将其具备的污水处理能力量化并进行登记。然后，建立污水处理进水口在线监控装置，根据进水口和出水口同时监控的方法测量一定时间内城市污水处理厂所完成的污染物削减量，出水口污染指标检测结果一旦超标，就要检查在该时间段污水处理厂所完成的污染物削减量是否符合其污水处理能力，如果两相符合就应继续查找超标的其他原因，如果不相符就应主要追究城市污水处理厂处理不力的法律责任。

（三）建立完善的污水处理责任体系

执行现行的监控手段，城市污水处理厂排放的水只要超标，责任肯定归于城市污水处理厂。根据前文的分析，这样的责任体系显然有失公平。城市污水处理厂只是城市污水处理体系中的一个主体，政府必须明确包括自己在内的所有主体的责任和义务。污水处理责任主体主要包括政府、排污者（主要是企业，也包括公众）和城市污水处理厂三方。按照笔者建议的新的监控体系对污水处理进行监督，城市污水处理厂超标排污的责任应分为污水处理前责任、污水处理责任和混合责任。污水处理前责任指城市污水处理厂正常完成污水处理任务仍然超标排污的责任，这类责任的产生通常是由于污水输送管网异常污染或者排污者排污严重超标而引起，承担责任的主体应该是政府或污染者。污水处理责任指由于城市污水处理厂自身运行或管理缺陷造成超标排污的责任，这类责任城市污水处理厂责无旁贷。如果是混合责任，就应该由三方主体共同承担。