层级式安全管理的效能衰减及其治理策略

摘 要：

基层社区安全管理政策措施得不到落实导致各类安全事故频发，究其原因是安全管理政策措施在落实过程中出现了“渗漏现象”，即层级式安全管理模式传导过程的效能衰减。理解能力、执行意愿和执行能力是影响效能衰减的主要因素。要提高政府安全管理效能，在提高政府安全管理积极性和管理水平，并建立考核评估追溯机制的同时，还需要建立风险分担机制，调动基层社区民众积极参与安全治理，分担和化解社会运行中的各种风险。

关键词：公共安全管理;效能衰减;风险分担机制;治理

中图分类号：C93；C913 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)04-0074-07

自2007年我国颁布实施《突发事件应对法》以来，应急管理工作已成为政府管理绩效考核的一个重要组成部分，各级政府也都已重视安全管理，采取各种方式积极推动安全管理工作得以落实，并取得了一定成效。但是，从频繁发生的事故灾难及其造成的损失看，安全管理的效果与政府的重视程度以及民众的期待相比，仍然存在很大差距。尤其是一些重特大事故暴露出：很多安全管理政策和措施在基层没有得到很好落实。上海静安“11・15”特大火灾事故、甘肃正宁“11・16”重大校车事故等正是这一问题的集中反映。

我国安全管理实施的是自上而下的层级式管理模式，该模式中基层社区往往处于层级的末端。由于管理效能在层层传递过程中受各种主、客观因素影响，不可避免地产生很多损耗，使得许多行之有效的管理方法、政策措施在基层社区难以得到有效落实。基层社区的安全管理处于被动状态，社区民众成为安全管理的客体。然而，不仅各种灾害事故需要基层社区来承担和面对，许多安全事故或灾难本身就发生在基层。所以，安全管理措施在基层社区的落实和执行显得尤为重要。能否有效减少政府在层层管理过程中的效率损耗、提高公共安全管理效能，直接影响到我国安全管理的成效。

一、 基层社区安全管理效果的削弱现象

近年来，随着我国应急管理工作不断深化，基层社区安全管理体系也逐步得以建立。如以安监部门为主的“安全社区”创建工作得到发展，全国范围内的“国际安全社区”、“国家安全社区”及地方级安全社区不断涌现；国家减灾委和民政部主导的“国家综合减灾示范社区”创建工作也在全国有序推进。这些由部门推动的社区安全管理体系建设，在突发事件应对过程中发挥了积极的作用。但是现有的社区安全建设工作，几乎都是在政府职能部门主导下展开的，即便是对社区安全自治有很高要求的“国际安全社区”建设，在我国其实也是由上级职能部门主导并积极推动、基层组织街道（或乡镇）政府响应创建的，其创建过程具有浓厚的政府管理色彩。

在政府推动的社区安全管理体系建设中，位于管理末端的社区的功能和作用被严重弱化了。在许多已经建成的安全社区中，社区民众无论是参与程度还是对安全知识和应对技能的掌握程度都未得到有效提高，一定程度上偏离了安全社区或综合减灾示范社区创建的初衷。上海静安区“11・15”特大火灾事故就是这一问题的突出表现。虽然静安火灾是一起严重的安全责任事故，但是，事故初期应对迟缓，施工单位既没有及时组织灭火，也未有效组织居民及时疏散；居民自身也因缺乏正确的应对技能，未能正确应对，这两方面均是导致重大伤亡的重要原因。事件反映出从现场施工人员到大楼物业管理人员以及楼内居民安全意识薄弱、应对技能严重缺乏。但是，具有讽刺意味的是，静安区是2007年上海首批获得世界卫生组织（WHO）认定的“国际安全社区”的四个社区之一。

“全员参与，持续改进”是国际安全社区创建的核心思想。一是安全社区的建设需要依靠社区每个民众，需要社区民众的广泛参与；二是安全是一种动态过程，强调持续不断改进，需要依靠社区内在的动力，持续不断地改进社区安全环境。按常理推测，自2007年创建“国际安全社区”以来，在“国际安全社区”的持续改进下，静安区社区民众安全意识和应对技能应该有较大幅度提高，安全状况也应该越来越好。“11・15”特大火灾事故虽是一个个案，但反映出的问题具有普遍意义，即安全管理效果至基层社区层面已不断削弱，所剩无几。

上述现象的出现，虽有很多主客观原因，但是，社区民众被动式参与是主要原因之一。这种由政府主导的安全社区创建模式，某种意义上，政府更看重的是创建成功后的“荣誉”，追求的是获得“安全社区”这样一种结果，而非安全社区“持续改进”的治理过程。由于结果可以通过捷径容易达到，过程就显得不重要，或不被重视了。这不可避免地导致了在各类安全社区创建活动中，政府部门积极主动，成了创建的主体；此消彼长，相应的本应需要民众广泛参与和持续推进的创建过程，由于社区民众不能象政府部门那样可以获得“直接的”利益，也就不能正确理解创建安全社区的真正内涵及意义，在创建过程中往往趋于消极被动。其结果是，形式上虽已经按照安全社区的标准和要求创建成功了，但实质上社区民众并没有积极参与其中，“持续改进”社区安全环境的理念、民众广泛参与等创建的基本要求并没有得到落实，政府积极推动的社区安全创建工作效果在基层社区被严重削弱了。

二、 层级式安全管理的效能衰减分析

（一）层级式安全管理效能衰减概念

目前我国公共安全管理工作是由政府各相关职能部门来负责实施的，实行的是一套自上而下的层级式管理模式，各项安全管理政策和措施依靠政府纵向式的层级关系一层一层传递。由于各管理层级对安全管理政策措施的理解程度和执行能力等各不相同，使得上一层级的安全管理要求和措施传导到下一层级过程中，有了很大损耗，如此一层一层地传导到最基层时，管理效能很大程度被削弱了。这种传导过程中的效能损耗现象可以用美国经济学家阿瑟・奥肯（Arthur M. Okun）的“漏桶理论”来解释。尽管奥肯提出的“漏桶现象”是揭示政府通过某些转移支付手段实现社会财富再分配时，财富在转移过程中的损耗或消失

［美］阿瑟・奥肯：《平等与效率》，王奔洲等译，华夏出版社1999年版，第86-98页。

，但是 “漏桶实验”中造成非效率的部分原因，如多层级管理造成工作消极、失误等，一定程度上可以用来解释造成安全管理传导过程中政府效能衰减的原因。这就是政府在层级式安全管理的执行过程中的效能衰减。

（二） 层级式安全管理效能衰减的影响因素分析

传统的公共安全管理模式是自上而下逐层传递的。每一管理层（或执行层）在传递上一层级的安全管理政策、措施等过程中，均存在严重的“效能衰减”现象。这种政策效能衰减程度与各层级对上一层级政策的理解能力、本层级的执行意愿和执行能力等因素有关（如图1所示）。

某一层级的理解能力表现为对上一层级政策、措施的理解程度，同时也包含其本身对公共安全管理职能的认识程度；执行意愿是指管理层级或执行层级的主观倾向，如即便理解了上一层级的管理政策措施，但由于受其他因素影响，如经济增长率和发展速度对其考核的影响等，其执行公共安全管理的意愿受到影响，在执行过程中表现为怠慢或存在一定程度的惰性，不会百分百地执行上一层级的各项安全管理措施；执行能力是指管理层级或执行层级的客观水平，如虽有较强的执行意愿，但由于其专业知识及技能水平等主观条件限制，或受到客观条件和环境因素的影响，没有能力不折不扣地执行各项政策和措施。

根据上述对效能衰减影响因素分析，层级式公共安全管理的效能衰减程度可以表示为各层级的理解能力、执行意愿和执行能力的函数，即：

效能衰减系数 = f（理解能力，执行意愿，执行能力 ……）

三、 提高安全管理效能的策略

由于我国行政结构层级较多，职能部门又相互交替，政府主导的公共安全管理不可避免地表现为多层级关系。安全管理效能衰减程度与层级多少相关，原则上层级越多（或分支越多），衰减越多。如对于一个基层社区安全管理，如果要执行国家的安全管理政策措施，需要经过省（市）对中央政策的理解、部署，传递到市（区）级政府，再传递到街道，最后在居委会（社区）层面落实和执行。即便是国家制定了百分之百正确的管理政策，经过如此四个层级的传导，也会有很大损耗，甚至有些部署还未传递到社区层面就完全被消耗掉了。

为改善基层社区公共安全管理的有效性，提高政府安全管理效能，有必要对公共安全管理层级式传导的“漏桶效应”采取有效措施 ,从而抑制政府管理政策与执行力度的“渗漏”，减小传导过程中的“衰减”。虽然每个层级衰减的影响因素不尽相同，但引起衰减的原因主要涉及到层级传递过程中管理层级或执行层级对上一层级的理解、执行意愿和执行能力。所以，迫切需要通过以下几种方法抑制传导过程中的效能衰减，提高政府各管理层级的管理效能。

1． 提高政府公共安全管理专业水平

德国风险社会学家乌尔里希・贝克在论述对风险的认识时，提到“在风险地位上，意识决定存在”

［德］乌尔里希・贝克:《世界风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第21-22页。

。意为有什么样的危机意识，就有什么样的危机应对措施。安全意识高低、管理能力强弱将直接影响管理人员对安全管理政策措施的理解正确与否，同时也影响其安全管理的贯彻执行能力。所以，要提高公共安全管理的效果，首先需要对各层级公共安全管理人员进行危机意识、公共安全管理能力、岗位责任教育和培训，全面提高他们的危机意识和安全管理专业水平。使其不仅能正确理解政府各项公共安全管理政策与措施，而且能有较强的执行能力。

2． 提高各管理层级安全管理的积极性

与经济管理或其他领域的公共管理的管理效果能得到较为直观的反映不同，公共安全管理的效果具有很大的隐蔽性，往往只能通过事件发生时的应对状况反映出来。如果事件不发生，就很难看出在公共安全管理方面投入与产出的关系。正因为如此，很多管理部门或管理者不愿投入足够的人力、物力进行精细化的公共安全管理。由于难以对政府部门的公共安全管理绩效进行考核评估，这些部门公共安全管理的执行意愿就受到影响，严重的还会产生懈怠等现象。其结果是安全管理政策、管理措施在层层传递过程中得不到落实。尤其是在一切以经济发展为核心的社会大环境下，一些管理者或执行人员即便能够理解公共安全管理的重要性，但是由于安全管理并不能产生直接的经济效益，就心存侥幸，认为不严格执行安全管理政策和措施也不会发生安全问题，更不需要花费人力物力来实施。所以，需要采取有效的激励手段，提高各管理层级管理人员的积极性，才能真正提高各管理层级的执行意愿，从而提高政府安全管理的效能。

3． 提高各层级公共安全管理的执行能力

安全管理的执行能力除了与执行者的专业知识水平相关外，还受到该层级的客观条件限制，即便是管理部门有较强的管理水平和执行意愿，但客观条件和手段相对落后，也无法实施有效管理。通过系统的教育培训可以有效地提高管理人员的危机意识与安全管理水平，而要改善管理的客观条件和手段，需要加强各管理层级安全管理组织建设和管理设施建设，确保各管理部门有较强的管理团队、较好的技术手段和足够的资金保障。这是提高各管理层级安全管理执行能力的必要条件。

4． 建立安全管理考核评估追溯机制

有效的考核评估方法，需要针对末端层级（如基层单位、社区、工地等）的安全管理状况、岗位人员安全管理知识与技能的掌握程度等进行考核，了解其安全管理措施是否得到落实，落实到什么程度等。基层单位和末端岗位人员的安全管理工作好与坏，是衡量整体安全管理水平的主要标志之一，也是考核各级管理人员安全管理水平与绩效的重要组成部分。建立安全管理考核评估追溯机制，指的就是把基层安全措施的落实与否作为较高层级安全管理工作的成果和考核内容，在对较高层级的安全管理工作开展情况的评估中，应将对末端层级的安全管理人员知识与技能掌握程度的考核评估纳入其中。例如，建筑工地安全管理水平如何，可以通过直接检查和考评建筑工地的安全措施和建筑工人安全知识、岗位执行情况了解同时又要掌握建筑工地安全管理措施的落实情况。如果建设工地安全管理落实得很好，一定程度上说明顶层管理措施已经通过层层传递，有效落实到基层了；反之，安全管理措施在基层没有得到有效落实。以此逐级向上考核，就可以追溯了解究竟是哪一层级贯彻落实不到位。这样的安全管理考核评估追溯机制能有效监督各管理层级安全管理工作。

四、 建立基于风险分担的安全管理机制

（一） 从应急管理向风险管理转变

我国目前的公共安全管理实施的是“突发事件应急管理模式”，一定程度上是针对各种突发事件而实施的管理，管理对象是具体的“事件”。然而，突发事件的最大特性就是其不确定性，具体表现为突发事件发生或不发生是不确定的，什么时间、在什么地方、发生多大的事件也是不确定的。如果管理对象是具体的事件，由于事件是看不见、摸不着的，管理就会显得毫无目标，结果会造成突发事件防不胜防，政府陷于疲于应对的困境。这样的安全管理属于被动的、撞击式（应急式）管理。撞击式管理主要是在突发事件发生后，通过应急处置、救援和善后处理等方式实施管理。由于事先不知道可能会发生什么类型的事件，也不知道事件可能会造成什么影响，所以，一旦事件发生，各种应对措施会显得被动，即便能很好地处置，也常常会以重大人员伤亡或巨大财产损失为代价。

1． 海恩法则与安全管理理念

德国飞机涡轮机的发明者帕布斯・海恩通过对航空飞行中的安全事故、故障、隐患等分析研究，提出了一个关行安全的重要法则：每一起严重事故的背后必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患

Herbert William Heinrich. Industrial Accident Prevention, A Scientific Approach. 1931. quoted in United Steelworkers of America. The Steelworker Perspective on Behavioral Safety［EB/OL］.

。海恩法则具有两方面的重要含义：一是事件的发生是偶然的，但每一起重大事件都是有原因的；二是严重事故是可以预防和避免的，安全管理的目的就是发现并控制事故征兆，减少事故发生的情景。

在海恩法则的基础上，德国慕尼黑国际机场从风险管理角度提出了机场安全管理的1∶600法则：即每600个报告事件中，包含着30个一般危害事故、10个严重危害事故和1个致命危害事故

Henning Pfisterer. Safety Management Systems,The Airport’s Viewpoint［R］.2006，p.17.

。该法则指出，传统的事故调查边界，只针对严重危害事故或致命危害事故进行事故调查分析，是以事件为管理对象，而对于日常的一般事故或隐患疏于调查和管理，但是真正引起致命危害事故的正是那些平常经常发生、并不引起注意的小事件或隐患或故障，如果忽略了对这些事件的调查分析，很难防止下一危害事故的发生。所以，要将安全管理边界扩大到对所有事件、故障和隐患的管理。

2． 风险管理是安全管理的基础

无论海恩法则还是1∶600法则都说明了一个重要问题：危机事件虽难以预测，但事件发生的概率及其危害性是可以评估的。根据风险管理理论，灾害或事故发生的可能性、强度、承灾体可能遭受的损失等是可以被预测和评估的，并可以通过风险沟通、风险化解等方法和手段，达到规避风险、转移风险或减轻风险损失的管理目的。不难看出，风险管理是一种更主动、更积极、更前沿的应急管理方法, 它强调的是安全管理工作的“关口前移”, 是从事件处置式的应急管理转向以风险识别评价为前提的综合风险管理。风险管理要求重视做好日常的应急准备、预备和预警等基础性工作, 通过识别潜在的风险和隐患，提高危机的预警和防范能力。

只有了解和掌握事件发生的风险水平和等级，才能制定出相应的预防和应对措施，达到减轻灾害的目的。传统的撞击式突发事件应急管理是以事件为管理对象，难以对引起事件的各种深层次原因进行分析，无法从事件的源头进行管理，很难有效地降低事故的发生率。而风险评估可以有效地分析和评价各类灾害事件发生的可能性及其可能造成的危害，所以，通过实施风险分析评估、风险预防和风险控制等风险管理措施，能达到有效降低风险发生频率、减轻风险发生的危害性，从而有效地预防和应对灾害事故。

（二） 建立基于风险分担的基层安全管理体系

现有的自上而下的层级式公共安全管理模式，一方面使得政府管理效能在层层落实过程中有很大衰减，很多好的政策措施无法得到有效落实；另一方面，基层社区在这样的管理模式下完全处于被动状态。与此相反，事故灾难风险的形成更多地取决于基层的情况，即灾害风险存在于基层社区，是在每一个具体的基层单位或社区发生的，灾害的影响也主要由基层地区来承担

ISDR：The 2009 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (GAR)［R］，www.省略/english/hyogo/gar/2009/?pid:34&pil:1.

。因此，基层社区利益相关者、民间社会组织和政府各管理层级切实参与降低灾害风险工作是公共安全管理的重要组成部分。要改变这种层级式安全管理模式中的效能衰减现象，需要改变当前基层社区被动管理的状况，切实提高基层民众参与安全管理的积极性，使其积极主动实施社区安全治理。

一个城市或社区在发展过程中面临着诸多灾害、事故灾难频发的巨大风险。在现有的层级式应急管理模式中政府承担了安全管理的全部责任。事实上，如果这种风险仅由政府某个部门或政府某位领导人来承担，毫无疑问，任何政府部门或管理者都绝对承担不了。一种更为科学的方式是将这种巨大风险一层一层地分解，最后由全社会来共同承担。也即，如果把这种巨大的运行风险分解成无数份，由社会共同承担，每个民众只要承担其中的一份，就可以实现有效化解（如图2所示）。如上海作为国际化大都市，城市运行中更是存在着巨大风险。如果这种风险仅由市政府职能部门甚至由政府领导人来承担，无论如何是承担不了的。但如果把上海城市运行的巨大风险进行分解，让二千三百万上海市民来共同承担，每个人只需要承担城市风险的二千三百万分之一份，具体说来，每个人只要认真做好自己身边的安全工作，就可有效化解和规避上海城市运行的巨大风险。

风险分担的实质是将原来由政府承担的公共安全责任转为由政府和社会共同分担。如果社会、民众都能尽好各自的安全管理职责和义务，不仅能规避和化解大量的风险隐患，减少事故的发生，使得对于突发事件的应对处置将更加有效，而且可大大缓解政府公共安全管理的压力。更重要的是，通过社会的广泛参与，社会、基层社区构成了风险应对的坚实基础，确保处于安全管理顶端的政府领导者能够承担起社会运行的巨大风险管理。基于风险分担的机制才能保证有效实施公共安全管理。

上述分析研究表明，由于不同管理层级或不同管理人员客观上存在对公共安全管理政策理解程度、执行意愿和执行能力等方面问题，我国现有的自上而下的层级式应急管理模式不可避免地产生了管理效能的衰减现象，这是导致公共安全管理政策措施难以落实，基层安全事故频发、管理效果不佳的重要原因之一。安全不仅是是社会发展的基础，更是科学发展的重要目标之一，加强公共安全管理是社会管理科学化的具体体现。为了快速有效地提高我国公共安全管理水平，本研究认为，一方面需要通过建立有效的安全管理责任追溯机制，有效提高各级政府公共安全管理积极性、专业管理水平和执行意愿，以减少层级式安全管理模式中的渗漏现象，提高政府公共安全管理的效能；另一方面，需要建立风险分担机制，充分调动社会和民众广泛参与安全治理的积极性，分担我国经济社会快速发展过程中的巨大风险，通过规避、化解和转移等风险管理方法，以有效降低事故发生概率、减轻灾害损失。

Efficiency Attenuation and Strategies for

A Multi-Level Safety Management System

Teng Wuxiao

Abstract:

Among reasons for thousands of accidents occurred frequently, a main reason is the leakage phenomenon manifested as policies not implemented effectively in the process of transmission. The article interprets such a phenomenon as the efficiency attenuation of a multi-level safety management system, and put forward that comprehension ability, implementation intentions and abilities are main factors of efficiency attenuation. In order to improve government performance on safety management, we not only have to enhance enthusiasm of government safety management and establish evaluation retroactive mechanism, and also have to establish risk-sharing mechanism，which means to mobilize more public communities to actively involved in safety governance to share and resolve various of risks in the social operation.

Keywords:

Public Safety Management; Efficiency Attenuation; Risk-sharing Mechanism ;Governance