浅论国有资本管理模式

论文关键词：国有资本；国有资产；管理模式

论文摘要：国有资本管理模式是关于国有资本管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系，是国民经济管理体制的有机组成部分。就现行的国有资本管理体制而言，还存在很多问题，需要进一步的完善。建立以及如何建立较有效的管理模式，已经是主要问题所在。

“资本（capital）”和“资产(asset)”，各有自己的特定含义。对于任何一个企业来说，资产=资本+负债(liability)。因此，企业资产的终极所有权应归出资人和债权人两方面所有，根据主题理论，一旦投资人将资产投入企业，资产就成为企业的资产，而不再是投资人的资产，投资人不能指认出那一项资产是属于他所有的，不能直接对某一项资产实行控制，也不能要求索回某一项资产，归出资人所有的份额只是“所有者权益”，也即“净资产”??“资本”及其增值部分。即便是国有独资企业，只要其资产负债率不等于零（因为有商业信用存在，这种情况实际上永远不可能出现。）也不能说企业资产完全归国家所有。

这里说的“国有资本”就是通常说的“国有经营性资产”，因为用“国有资本”一词比用“国有经营性资产”更为科学准确。对于国有资产，应该说只要存在国家，就有国有资产，因为任何国家要实现其职能，都依赖于一定的物质基础，这些由国家借助政治权利所获得并控制的物质基础就是国有资产。我国在改革开放过程中设立的国有资产管理部门，试图强调对国有企业的资产管理，被称之为“国有资产管理”，由于没有区分“资产”和“资本”概念，这种国有资产的管理一直摇摆在对企业的资产管理、产权管理甚至对国有企业及其经营者的管理，但是随着市场经济的发展，“两权分离”理论的提出和国有企业资本金制度的建立，我们已经逐步意识到，国家已经不能对企业的资产进行直接的管理和控制，国家拥有的式企业的所有者权益，国家投入的资金已经转化为资本，这时再以国有资产来称谓国家投入国有企业的资金无疑是不准确的，容易引起混淆，也不利于各国有资产监管机构的准确定位。

近几年我国国有经济增长速度明显减缓,企业亏损严重,资产损失数额巨大,造成这种结果的根源在于政府管理体制与市场经济的不相适应。众所周知，我国工业基础差,经济不发达，建国初期国有经济只有少量的解放区军工企业和接管部分官僚垄断资本企业,这些企业规模小,资产量少。?经过建国后40多年来的经济建设，特别是改革开放以来,国有经济得到高速的发展，国有资产越来越雄厚。但是国有经济的发展也同其他所有制经济一样，不是、也不可能是直线上升的,有时也带有明显的阶段性。随着科学的进步,技术的发展,生产力水平的提高，国内、国际经济、政治环境的变化，继续实行原有的管理体系,已经不能适应我国生产力发展的需要。因此,出现了国有资本经济效益滑坡,亏损面逐年增大的趋势。

一、国有资本管理的原则

1.国有资本管理是政府职能。社会经济管理职能高于国有资本管理职能。国有资本发挥宏观调控功能时，只是手段之一，必须服从宏观调控的总体部署。如果将国有资本管理直接置于全国人大及其常委会之下，则由国务院指挥全国人大的工作部门也是有悖于法理的事。但全国人大常委会加强对国有资本管理的立法和监督，是完全必要的。这一方面差距不小：《国有资产法》迟迟出不了台；党的十四届三中全会《决定》关于“建立国有资产经营预算”的要求至今未见落实；每年的人代会上，也没有见到有哪个主管职能部门代表国务院向大会作过“关于国有资本经营预算及执行情况的报告”，以接受监督。

2.国有资本不是国有企业。国有资本就是国有资本，不能“掺沙子”。“政府专司国有资产管理的机构”是政府职能部门，当然不能“公私合营”，就是运用国有资本在资本市场上从事资本经营的投资公司或控股公司，也应是国有独资公司，不能搞“产权多元化”，不能搞“混合所有制资本经营”。而主要在商品市场上活动的国有独资企业，则是在产权多元化改革中的重点改造对象。在股份制企业中，“国有资本一股独大”，既降低企业效率，又损害广大中小投资者利益，近年来经济学界对之批评颇多，亟应大力改革。但这一弊端的要害在于“一股独大”。“国有资本一股独大”固然经常损害中小投资者利益，如果是家族资本或外国资本“一股独大”，是否就没有损害了？至少目前抑制任何形式的“一股独大”。

3.国有资本应当“分级所有”而非“分级管理”。我国应在建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构基础上，逐步实行“分级所有制”，以确保国有资本保值增值。“统一权责”的所有权行使机构的基本职能是代表国家行使所有者权能，行使权能的基本依据和程序是一般公司法律规定的股东权利。

其工作目标应该单一化，即仅仅追求资本回报，也即股东利益的增加。但对少数公益性很强、需要长期财政补贴的国有企业（如大型机场公司、大型项目公司），以及一些自然垄断性企业，可以暂不纳入“统一权责”的所有权行使机构的管理范围。

二、我国的国有资本管理模式选择

我国应该选择三层次的管理模式：第一层的国有资产管理机构为国有资产管理监督委员会（国资委），其职能是：制定国有资产管理的方针、政策，对国有资产进行宏观管理，决定进入、退出某一领域或产业及国有资本所占比例，向国有控股公司委派董事。各省市的国资委行使类似的职能。也就是说，国资委仅与其直接下层——国有独资投资公司相联系，并且其主要手段是人事控制。第二层的国有资产管理机构为各种类型的国有独资的投资公司，类似于新加坡的淡马锡公司，负责对国家控股或参股的企业进行投资。这类公司包括行业性的投资公司，也包括现有的四大资产管理公司、社会基金和其他国有的产业基金等。这一类机构只进行股权投资而不进行实业投资。值得注意的是，国有独资投资公司对于国有企业的经营是通过资产纽带进行的，而不是行政指令，这种经营直接受公司法和民法的约束。第三层次的机构是由第二层机构控股或参股的实业类公司，包括上市公司和非上市公司，这类公司进行实际的生产和经营，以利润最大化为目标，为股东创造最大的回报。国有资本参与企业与国有独资投资公司之间存在产权关系，他接受国有独资投资公司对自己行使股东权利，但不接受其行政命令。

政企不分的状况有望借此得以解决。这样，根据三个层次的国有资产管理机构设置，就建立起三层次的国有资本管理、运营模式，即：国有资产管理监督委员会——国有独资投资公司——由国有独资投资公司控股或参股的实业公司。如上图所示：该模式可与企业模式对照。在这个体制中，作为国有独资投资公司地中间层次是关键环节。只有确保国有独资投资公司这个出资人在国有资产产权代表职能、产权管理职能、产权运作职能和服务职能方面的职能到位，才能确保出资人真正到位。

三、国有资本管理模式建立中的几个问题

1.调整国有资本的作用范围。国有经济在国民经济处于一种领导地位。不论是在煤炭、铁路、钢铁和基础设施建设等传统的国民经济主导部门中，还是在新兴的主导产业——高科技产业中，都需要有国有经济的强力支持。因为这些产业在建立之初都具有投资规模大、建设周期长、投资风险高的特点，私人资本无力或不愿进入，需要国有经济开辟路径。西方主要国家进行的私有化运动，其中一个较为根本的出发点就是使国有经济顺应世界经济结构的变化，调整国有经济发挥作用的领域，重新确定国有经济的领导地位。在将国有企业出售给私人投资者的同时，国有资本并没有简单地消失，全部用于弥补财政赤字，有相当一部分出售收入用于对高科技产业的投入。并且近年来西方各国普遍加大了对高科技产业的投入，尤其是对见效更慢的基础理论研究的投入，形成了大量新的国有资本。

2.关于国有独资投资公司，需要明确和解决以下几个问题：（1）运营方式。国有独资投资公司主要采取股权投资经营的方式。股权投资是指国有资产运营机构——国有独资投资公司以参股、控股的形式直接对外投资，通过投资收益的方式来获得投资回报。（2）监管方式。这里的监管主要指国有独资投资公司以出资人的身份对下属全资、控股和参股公司的监管。对国有全资和绝对控股企业来说，国有独资投资公司可以通过直接任命董事会和董事，建立健全董事和董事会制度，实施对董事和董事会的有效监管，并对其进行国有资产保值增值考核。

3.尽快出台《国有资本法》，进行法制管理。对于拥有世界规模最大的国有资产的国家来说，没有一部国有资本法作为管理和经营的规范，是无法从根本上确保国有资本保值增值以及保障国有资产运营完全符合全民的整体利益的尤其是随着中国加入世贸组织后，将有越来越多的外国资本大规模的进入中国， 若没有特定的国有资产法律的约束难免会在外资对国有企业进行资产重组和兼并的过程中，而导致投资管理无序和国有资本流失。目前实施的《企业国有资产监管暂行条例》（以下简称《暂行条例》），虽是一项对企业国有资本起监督管理作用的基本规章，但是，由于它的局限性，而无法对全部国有资本的管理和经营起到法律规范的作用。

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