农房改造集聚建设可持续推进的思考

农房改造集聚建设是解决农村住房困难，彻底改变农民生产生活方式，改善农村居住环境，集约土地，推进城乡一体化发展的重要举措。2008年以来，嘉善县作为浙江省试点，通过四年多精心组织实施，农房改造集聚建设工作取得阶段性成效，但由于农房建设集聚建设周期长、投入大、情况复杂，又与群众利益息息相关。因此，如何解决农房集聚过程中可持续推进问题显得尤为重要。

一、当前嘉善县农房改造聚集出现的变化和问题

近年来，嘉善县通过两分两换、农户拆迁、宅基地复垦等手段，积极稳妥地开展了“两新”工程建设，有效地推进了农房改造聚集。到2012年底，全县已完成农房改造集聚3万多户，但在推进过程中也出现了一些变化和问题，归纳起来主要有以下几方面。

1.集聚力度有所减缓，区域差异日益明显

由于资金、土地等资源的制约因素，2012年全县农房改造集聚势头明显减弱，没有前几年发展快，而从各镇（街道）推进情况看也差异明显：姚庄镇结合省级小城市培育试点，前几年发展较快，已顺利开展了四期的建设项目，当前没有新的大项目；天凝镇、陶庄镇目前尚无实质性运作推进；其他镇（街道）也只是平稳推进，没有大项目在实施。

2.推进形式逐渐集中，拆迁集聚比重上升

前段时间嘉善县主要的农房集聚推进模式有五种，分别是：“两分两换”集聚型、项目拆迁安置型、宅基地整理推进型、农户自然翻建型、农村危旧房改造型。从当前情况看，推进形式正在逐步向项目拆迁安置型集中。由于受土地指标和资金筹措等限制，通过“两分两换”方式进行集聚的难度越来越大；通过土地整治项目方式开展宅基地复垦数量逐步减少；受布点规划、土地指标和相关土地政策限制，农户自然翻建集聚力度也有所减弱。而当前最多的推进模式还是拆迁安置型方式，去年有1829户通过这种形式集聚，占全县农房改造集聚数的67.5%。

3.安置房型侧重偏向独立式，集约节地难度越来越大

2011年以来嘉善县一直在鼓励和探索 “取消独立式安置、控制联排式安置、推广复式型安置、激励公寓型安置”的节地模式，以不断提高项目节地率。但从全县实践情况看不够理想。由于受农民生活习惯、公寓房商业价值低等因素影响，嘉善县农房改造集聚以公寓房形式推进比例还是偏低。从2010年、2011年和2012年三年已完成集聚农房数比重分析，独立式分别占59.6%、53%和59.9%；联排式和复式型分别占27.9%、21.6%和8.7%；而公寓房只分别占12.5%、25.4%和31.4%，独立式安置居高，公寓房安置偏低，与提升节地要求相比还有较大差距。

4.融资压力大，工程持续推进缓慢

2010年以来，为着力推进以“两分两换”为抓手的农户改造集聚工程建设，全县各镇（街道）都成立了新市镇投资公司，注册资本达4.2亿元，有7个镇（街道）新市镇投资公司通过各种渠道获得各类金融机构授信额度19亿元，但实际到位资金只有12亿元。随着国家宏观调控政策力度的加大，融资难度越来越大，导致已启动的项目推进缓慢，未启动的项目难以开工。同时，资金紧张也使政府补贴的压力随之加大。

5.农民认识不到位，异地集聚难度大

部分农民认为异地安置影响生产生活，搬迁房子增加农民生活成本，所以农民不太情愿；还有的农民对老房子情结较浓，不愿意拆除祖屋异地安置，特别是有家庭副业生产的，把农房作为生产作坊的农户，感到集聚后不可能再有家庭生产用房，抵触情绪更大。因此，部分农民对农房改造积聚建设不愿接受，思想工作效果不明显，镇村二级基层组织也感到开展此项工作难度越来越大。

6.基层实际工作中碰到的问题

在推进过程中碰到一些实际的困难，如一些农户要求把区块外的房屋也一起拆除，这会增加集聚建设的成本；另外，宅基地置换后的节地比理论数字要少，导致安置地与节约地倒挂的现象，如干窑镇中心集聚区治本小区安置用地161.65亩，宅基地复垦后取得土地面积只有132.03亩，出现倒挂现象，严重影响了镇、村二级实施的积极性。

二、对农房改造集聚可持续推进的思考

针对以上嘉善县在农房改造集聚推进过程中碰到的困难和问题，笔者提出以下几点可持续推进的意见。

1.统一认识，形成合力

经过几年的实践，农房改造集聚工作已进入一个艰难的阶段，出现政府的承受与农民的需求严重不对称现象。为此，各镇（街道）必须按照县委县政府的统一部署，进一步统一思想认识、明确工作思路，分解工作任务，落实工作责任，坚持有序推进方向不变。全县上下要继续形成以政府牵头、部门联手、镇村联动，统筹协调、全力推进的良好局面。各级基层组织要提高认识、加强领导、精心组织，全力做好农房改造集聚建设地块规划功能调整、农房改造集聚建设项目推进等工作。同时要制定政策充分调动农户的积极性，转变传统居住观念，鼓励农户联户整村成片搬迁集聚。

2.加强指导，制定切实可行的政策

县有关部门要与项目所在镇（街道）加强沟通，积极协调发改、国土、规划建设、水利、环保、财政等相关部门服务于农房改造集聚建设项目，要根据“政府可承受、农民可接受，工作可持续”以及“鼓励公寓型安置”的原则，认真修改安置奖励政策，使政策更具有吸引力和感染力，从而实现农房改造的可持续发展。

3.加快规划编制，促进集聚点建设

科学规划，整体安排，是有序推进农房改造集聚建设的基础。因此，要科学编制“1+X”城乡统筹发展布局规划，注重与土地总体利用规划、中心镇总体规划、社区规划及各项专项规划的衔接。对总规控规未覆盖的集聚点建设项目，应根据项目具体情况和总平方案先进行规划设计条件、选址意见书、土地预审等手续，加快集聚点前期工作，促进集聚点建设。

4.努力降低成本，减轻政府和农民的负担

凡是农房改造集聚工程建设中的有关收费，能减则减，能免则免，以降低建设成本，同时要努力争取上级的补助资金用于集聚点的公建、道路、绿地等市政配套基础设施。千方百计想办法减轻集聚建设中政府和农民的负担。

5.拓宽融资渠道，确保项目建设有序推进

要充分发挥新市镇建设投资公司融资积极性，周密制定融资项目工作计划，做好项目的宣传，加强与银行、财团、企业的对接，通过项目建设包装、融资、投资等形式，采取自建自管、融资代建等多种筹资建设模式，促使金融机构积极放贷，以解决融资困难；要通过土地指标的运作，把运作中的资金转化为农房改造集聚建设的补贴资金；集聚建设点小区内要争取留有部分的房子以市场价形式由被安置户增购，以此来补贴建设资金的不足。

6.因地制宜、分类实施

在总体工作思路基础上，要根据“因地制宜、依法依规、分类推进”的原则，对不同的区域采取不同的集聚方式。对推进条件比较成熟、农户置换愿望比较强烈、实力较强的区域，要坚持把“两新”工程作为常态化工作来推进；对农户原宅基地较小、节地不明显的区域，主要以公寓房方式逐步进行推进；对财政困难的区域，要量力而行，适度推进。

农房改造聚集建设是一项长期而又艰巨的任务，是一项有序可控的民生工程。要紧扣“集聚”建设总思路，根据依法自愿有偿的原则，结合农村土地综合整治工作，因地制宜、循序渐进、分类实施，只有这样，才能使农房改造集聚建设持续发展，才能焕发出勃勃生机。