对发挥中央银行在宏观审慎管理中主导作用的思考

摘要：2008年全球金融危机爆发后，中央银行的宏观审慎管理职能日显重要，成为各国关注的焦点。本文首先介绍了宏观审慎管理的概念、特点及与微观审慎监管的区别，其次从国际实践入手，分析了中央银行在维护金融稳定中的优势条件，最后就中央银行如何发挥在宏观审慎管理中的主导地位和作用进行了探讨。

关键词：宏观审慎管理；主导；中央银行

2008年全球金融危机过后，欧美等经济发达国家总结金融危机教训，各方共同认为，维护金融体系稳定，急需加强和完善宏观审慎管理（macro-prudential administer），发挥中央银行在金融监管中的主导作用非常重要。随后，各国政府开始了以构建宏观审慎监管体系、防范系统性金融风险为主要内容的金融监管改革，纷纷扩大了中央银行的宏观审慎管理权限。2003年，我国中央银行的金融监管职能分离。在国际金融监管理念转变的冲击下，我国在“十二五”规划纲要中，正式提出了“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。如何发挥我国中央银行在宏观审慎管理中的主导地位和作用，成为我们应该深入思考和解决的课题。

一、宏观审慎管理的概念和特点

宏观审慎管理是相对微观审慎管理而言的，两者最关键的区别在于微观审慎监管主要关注单个金融机构的合规性与风险暴露情况，避免使投资者和储户等个体遭受不应有的损失，而忽视了单个金融机构本身行为所导致的，需要其他金融机构或者是整个金融体系承担的内生风险。比如，当一项资产存在风险的时候，出于谨慎管理的需要以及现行监管制度的需要，银行将会出售该项资产。但是，假如很多金融机构都做出同样的选择，就会导致该资产价格的大幅下降，从而进一步引发对该项资产的抛售，最终的结果是资产价格的崩溃以及整个金融系统流动性的缺失。在这个意义上，可以说是微观审慎监管引起或者是恶化了系统性风险，不能充分保证整个金融体系的安全。此时就需要建立完善宏观审慎监管体系，以整个金融系统的稳定性为目标，来处理单个金融机构引起的风险。

宏观审慎管理认为系统性风险取决于金融机构的集体行为或个体风险的叠加，关注金融体系面临的共同风险，关注国内、国外对金融稳定的冲击影响，找出影响金融稳定的因素，对金融稳定的脆弱性进行评估，做出风险预警，限制金融系统中的大面积的危难，以维护整个金融系统的稳定为目标。

由于宏观审慎管理与微观审慎监管的目标不完全一致，宏观与微观审慎监管手段也大不相同，宏观审慎管理会因强调整体的稳定性而忽略对个体利益的保护，而微观审慎监管则相反，首先关注的是个体风险控制。同时，两者又是紧密相关，互为依存，宏观审慎管理的基础是微观审慎监管，宏观审慎管理目标的实现要通过金融机构之间的配合及微观审慎监管手段辅助。

二、从国际实践看中央银行在维护金融稳定中的绝对优势

过去20多年中，一些经济发达国家的金融运行从分业经营向混业经营转变，金融监管职能随之从传统的分业监管向综合化的混业监管转变。与此同时，中央银行在监管体系中的地位和权限发生了下降的变化，一些国家对中央银行的监管权力进行了剥离。

2008年为应对金融危机，美国、欧盟、英国等西方经济大国的中央银行陆续出台减息政策，由中央银行向本国金融系统注资，稳定投资者信心；提供担保，任何银行出现问题，存款人可以优先取回存款。本次危机表明，中央银行是唯一能够在短时间内向金融体系和社会注入流动性的机构，是能够恢复市场信心的机构，是维护金融市场稳定的核心机构；对单个金融机构的监管并不能确保金融体系的稳定，宏观审慎理念由此提出，中央银行能够在宏观审慎管理中发挥至关重要的作用。这是由中央银行的性质和功能决定的，垄断货币发行权决定了其具有最后贷款人的职能。国家赋予其制定和执行货币政策的权力，决定了其在制定逆周期调节机制、识别系统性风险和增加金融体系稳健性政策的选择上，具有其他机构无法替代的绝对优势，是宏观审慎管理的领航者和主导者。

危机过后，各国纷纷把强化中央银行的宏观审慎管理职能作为金融改革的核心。

三、强化我国中央银行宏观审慎管理职能的思考

（一）我国当前金融监管体系现状和存在的不足。2003年银监会的成立，标志着我国“一行三会”分业多头监管的金融监管体系最终形成。由于几家监管机构都是平行的“部级”单位，对重大问题的自身协调能力甚至沟通能力都很差，至今没有形成监管协调的常规机制，容易出现监管真空、监管重叠和监管不到位问题，并未真正实现有效的监管目标。

我国虽然在法律上实现了金融分业经营，但现实中，银行、保险、证券之间互相渗透，混业经营已经达到相当大的程度，由产业集团主导的混合型金融集团发展迅速，日趋活跃，这些都对现行的监管制度提出了新挑战。

发挥中央银行在金融监管中的主导作用，关键是保障中央银行掌握监管信息的权利。从宏观审慎管理角度来看，我国金融监管体系缺乏稳健的宏观审慎分析平台。系统性风险的有效防范，必然需要对金融体系的数据进行整合、分析、检测和评估，发现金融系统不稳定性的来源，发出风险警示。这就需要一个专门的分析平台，一方面整合各微观部门的信息数据，另一方面同时整合分析宏观部门和微观部门的信息数据。我国目前没有搭建这样一个平台。

（二）明确中央银行履行宏观审慎监管职能的法律地位。随着银监会、证监会和保监会的相继成立，中国人民银行的大部分监管职能已经分离出去。根据《中国人民银行法》，中国人民银行的职责是“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，没有明确赋予人民银行宏观审慎监管者的地位。虽然中国人民银行从2003年开始牵头相关部门组成跨部门小组，对我国的金融体系进行金融稳定评估，从2005年开始《金融稳定报告》。然而，由于我国尚未建立宏观审慎监管框架，中央银行履行宏观审慎监管的职责并不明确，缺乏要求其他金融监管机构配合落实宏观审慎监管的权力。因此，需要从法律层面明确中国人民银行履行宏观审慎管理的权责，建立由中国人民银行负责宏观审慎监管、专业监管机构负责微观审慎监管的构架，共同制定宏观审慎管理制度，组织实施宏观审慎管理政策。