国务院宏观经济政策调控权的界限及改进策略
时间：2022-10-13 05:29:04
摘 要：国务院行使宪法、法律所赋予的宏观经济调控权是必要的，但是行使权力的方式受到法律体系对它的限制。此外，全国人大的组织方式对国务院宏观经济调控权的行使客观上形成了一定的阻力。中央政府具有“明示的、静态的”宪法权力，地方政府具有“隐含的、动态的”宪法保障，客观上具有互相牵制的效果，这是宪法实施与制宪原意之间的差距。因此，若要推进宏观调控政策的实施，从当前来看是要采取适当的权力行使方式；从长远来看则应改进全国人大的组织方式。这样才更有利于宏观经济政策在全国的实施。
关键词：宏观经济调控；单一制；宪法实施
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0088-07
一、问题的提出
我国宪法对政府的宏观经济调控权有明确规定。根据宪法第7修正案①，国家确立了建设社会主义市场经济的目标。为了实现这个目标，加强经济立法以完善宏观调控也就成为第7修正案的一部分。第7修正案所规定的主体是“国家”，宪法中采用“国家”一词的共有151处，根据宪法中所使用的151处“国家”一词的语境及其他法律、法规的规定来看，可以确定“国家”所指不仅可以包括中央政府，而且也可以包括地方政府②。由此可知，宪法第7修正案所使用的“国家”，是指中央政府和地方政府。行使宏观经济调控权的法定方式，则因不同的主体而有所不同。就经济立法来说，对国务院而言，所能制定的经济立法限于行政法规③；对地方政府而言，则包括地方性法规、自治条例和单行条例以及政府规章。
因此，地方政府同样具有宪法上的宏观经济调控权，宪法第7修正案并未区分中央国家机关和地方国家机关，但是中央与地方国家机关在权力的行使方式上是有区别的。另外，地方政府在宪法中的地位也决定着中央政府的权力范围。它蕴含着中央政府和地方政府发生冲突的可能，当中央政府以草率的方式一项政策时，地方政府拥有抵制该种政策文件的法律手段。这一问题在房地产调控实践中显现出来。
自从2010年1月国务院颁布《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（以下简称《通知》）以来④，房地产市场开始受到中央政府的严格宏观调控，以至于严重依赖土地财政的地方政府为了自身利益，不得不采取“救市”政策，此时就引发了国务院和地方政府之间的政策冲突。2012年初，广东省佛山市发文放松限购令，在宣布实施当天就被“叫停”了，不久，安徽芜湖市政府的救市政策，也在出台三天之后就被宣布“暂缓执行”⑤。中央政府虽然没有直接出面干预，但业界认为，国务院充分利用每一个机会，以显示其严格控制房地产市场的决心⑥。然而，以《通知》这样的“其他规范性文件”对涉及全国范围的房地产市场进行调控⑦，之所以会招致地方政府诸多阻碍，原因在于上文所分析的两点：一是国务院行使权力的方式过于草率，以不具备《立法法》所规定的法律地位的“通知”来调控全国房地产市场⑧。地方政府倘若以地方立法的方式加以抵制⑨，这在法律上却是无可厚非的。二是全国人大现在的组织方式客观上为地方政府提供了牵制中央政策的手段，使地方政府在实施政策时敢于尝试将中央政策“折扣”实施。
笔者以房地产市场调控政策为例来讨论国务院的宏观经济调控权及其界限。第一，需要说明的是我国的国家结构形式决定着中央政府与地方政府的关系，并进而决定中央政府宏观经济调控权的范围；第二，需要说明的是在已有的权力范围之内，中央政府行使宏观经济调控权，其行使权力的方式受到什么限制。在回答上述问题的基础上，评析房地产市场调控政策所存在的问题，以及提出推动该政策可以采取的法律对策。
二、单一制的国家结构
我国的国家结构形式决定着中央政府与地方政府之间的关系并进而影响它们在宏观经济调控权方面的分工。
国家结构形式，目前世界上仅有单一制和联邦制两种。学者所概括的单一制和联邦制的区别标准是比较一致的。王名扬认为联邦制的意义在于国家组成成员的权力不由中央政府决定，而是受到宪法的保障，宪法如若修改也须有成员的参与及其同意[1]（pp.7778）；法国学者里韦罗和瓦利纳认为单一制与联邦制存在三个方面的不同，包括权力的来源、作用以及自治权限[2]（pp.4748）；王世杰、钱端升在提及联邦制的特征时，指出联邦制与单一制的不同，在于各邦与中央政府的事权在宪法上有所划分，且各邦受刚性宪法保障，中央政府不能任意侵犯或变更各邦的权限[3]（p.360）。英国学者布拉德利和尤因在提及英国的权力下放时也指出其与联邦制的不同，在于权力下放是依照授权的权力进行，而不是建基于宪法[4]（p.82）。因此，联邦制政府不同于单一制国家政府的最大特点，应在于地方政府的职权是否受到中央政府的任意决定以及宪法是否保障地方政府相对独立的地位⑩[5]。单一制国家虽然也有地方自治之说，然而此种自治，仅限于中央政府以法律所为的授权，并无宪法保障[6]。
我国的国家结构形式被认为是单一制的国家结构形式，地方政府要遵循中央政府的统一领导，同时不排除地方政府享有一定的自B11。但是如上文所述，判断单一制和联邦制的规范标准，在于宪法是否保障地方政府相对独立的地位和职权。笔者以此规范标准，结合历史、体系的分析方法，分析我国的国家结构形式，进而在此基础上分析中央政府宏观经济调控权的范围。
现行宪法第3条的规定包括的“民主集中制”的组织原则来源于1949年的《共同纲领》。《共同纲领》第15、16条规定了各级政权机关实施民主集中制的原则并且由中央人民政府委员会按照事务的性质以法令的形式规定B12。1954年宪法第2条、1975年宪法第3条和1978年宪法第3条继续坚持民主集中制的组织原则，但是对中央政府与地方政府的事权划分标准与方式则没有规定。将“两个积极性”方针写入宪法则是1978年宪法，它规定在发展国民经济方面充分发挥中央和地方两个积极性的方针B13，此经济发展方针在1982年修宪时则被作为划分中央和地方政府职权的参考标准B14[7]。“两个积极性”只是对民主集中制原则的补充和体现，决定我国国家结构形式的是民主集中制原则。
一直作为党的组织原则的民主集中制，早在1940年就被在其《新民主主义论》一文中提出来了，他将其表述为一种政体。这一思想在中共“七大”政治报告中得到确认和体现，并最终影响了我国的政权建设，成为建国五十多年来一直规范和指导我国国家机关的组织和活动的根本原则[8]（p.63）。根据《共同纲领》的规定，在中央与地方政府关系方面，民主集中制主要体现为职权的划分依据事务的性质，由中央政府以法令规定；各级政府要服从中央政府，下级政府服从上级政府，但是各级政府也要对同级人民代表大会负责并报告工作。因此，从单一制与联邦制的区别来看，由于《共同纲领》不能为地方政府提供以制衡中央政府的保障，其组织与职权均由中央政府以法令规定，因而《共同纲领》体现的是单一制国家结构形式。这种规范上的特征为后来的宪法所保留，宪法中均没有为地方政府设置特别的宪法保障。在1954年制宪时的宪法起草委员会第七次全体会议上，指出：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要中央来制定，地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定；下级要服从上级，地方要服从中央。”[9]（p.142）因此，从《共同纲领》第15、16条演变至现行宪法第3条所规定的民主集中制，它作为我国的国家机构组织原则，在国家结构形式方面始终指的是单一制国家结构形式，而非联邦制国家结构形式。
现行宪法的其他规定从诸多方面细化了宪法第3条单一制国家结构形式的内容。从立法权来看，省级人大及其常委会有权制定地方性法规，只要不与宪法、法律和行政法规相抵触即可B15。但是中央政府的立法效力高于地方政府，行政法规的效力高于地方性法规，这可以说是“中央统一领导”的体现。如果地方立法与行政法规相抵触，就属于《立法法》第87条规定的“不适当”的情形之一，应当按照第88条的相关规定予以撤销B16。《立法法》还对中央政府和地方政府的立法权进一步进行了划分，第8条是地方性法规不得规定的事项，只能由法律予以规制或者授权行政立法暂时予以规制，由此进一步限制了地方政府的立法权范围。从行政权来看，地方政府在对同级人大及其常委会负责的同时B17，还要服从国务院并对其负责和报告工作，检察权也是如此B18。从审判权来看，最高人民法院可以凭借审判监督程序和二审程序实现对高级人民法院的监督，但是不能领导高级人民法院的工作B19，后者亦不对前者负责更不必报告工作。审判权的地方自主性是最强烈的，它只需对同级人大及其常委会负责并报告工作。因此，综合宪法对地方政府的职权规定来看，宪法所要建立的国家结构形式，是一种既要在全国贯彻中央政府的统一决策，又要求地方政府不仅要对上级负责还要对同级代表机关负责的国家结构形式，这就是民主集中制的含义。它更侧重于中央的统一领导，因为宪法强调中央立法的更高效力。更重要的是，根据宪法第89条第4项的规定，中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分是由国务院决定的B20，由于宪法并未规定专属于地方政府管理的事项，地方政府不具有独立的宪法地位。
总的来说，从宪法的文本体系来看，单一制国家结构形式是确凿无疑的。只要有全国人大及其常委会的法律支持，中央政府可以通过法律程序行使必要的权力，从而限制地方政府的权力。但是即使中央政府能够始终得到全国人大及其常委会的广泛授权，从而获得极大的权力，这种看似绝对的权力也并非不受任何限制。就中央政府的宏观经济调控权而言，形式上的限制是客观存在的，这种限制从规范上来看主要集中于权力行使的方式，而不是对中央政府的实际权力范围划定了界限。
三、国务院宏观经济调控权的形式限制
国务院的宪法权力来自于全国人大及其常委会的授予，根据宪法第89条第1项的规定，它可以制定行政法规、规定行政措施、决定和命令，而且必须是根据宪法和法律。这是国务院行使所有职权的法定方式，调控宏观经济也要遵循这些方式本身所具有的限制。
第一，“根据宪法和法律”是对国务院职权的一个限制。《立法法》第54条阐释了宪法第89条第1项“根据宪法和法律”的含义，即执行法律或者根据宪法直接制定行政法规。
第二，除非以行政法规的形式立法，否则地方立法是对国务院宏观经济调控权的另一个限制。
国务院行使权力的手段无非有以下三种：制定行政法规、规定行政措施、决定和命令。后两种都不是法，自然不能比地方立法具有更强的拘束力。而只有行政法规的效力高于地方立法，才可以排除地方立法中与中央政策相冲突的规定，推进宏观经济政策的实施。因此，宪法和《立法法》为国务院的“统一领导”提供了具体的方式，即以行政法规进行“统一领导”，而不是任何文件、命令都能够发挥“统一领导”的作用。
假如国务院推行中央政策不采用行政法规的立法方式，在不存在地方立法的情况下，国务院的决定、命令之类的规范性文件自然可以约束各级行政机关。但是一旦地方政府为了抵制中央政策，而制定与中央政策有所冲突的地方性法规或者规章。那么根据《立法法》，地方性法规、政府规章的效力高于像国务院《通知》那样的规范性文件。因此，除行政法规之外的规范性文件，由于其不具有法的地位，当其与地方性法规和政府规章相冲突时，难以约束地方政府B21。
从中央政府的权力行使方式所受到的限制来看，它表明宪法和法律虽然赋予中央政府权力，但是同时还强调中央政府应当注意根据不同的政策目标，从而采取与之相适应的权力行使方式。这正凸显了法治的理念。现行宪法第13修正案规定了法治原则B22，正是该原则的要求，使得中央政府在行使被授予的权力时要遵循法定的程序、采取适当的方式以促进相应的公共利益。宪法第3条的民主集中制原则在法治原则之下便受到了一些限制。民主集中制原则是国家机关的组织原则，而法治原则是适用于各个领域的宪法原则B23，虽然它们都是宪法典总则中位置比较靠前的条款，但是法治原则应当居于比民主集中制原则更高的价值地位。法治原则同时还是1999年制定的宪法修正案，这种新明确的价值应当限定宪法中已有的其他价值[10]（pp.162163）。因此，法治原则限定了民主集中制组织国家机关、处理其相互关系的方式。国务院所受到的制约，来自于社会主义法治原则，即使强调单一制的民主集中制也不能为其不适当的行政行为提供适当性。
那么其是否可行呢，我国是不是因为幅员辽阔、人口众多就只能依赖省级人大选举全国人大代表？这种见解是错误的。我国县级人大的代表均是直接选举产生，如果县级直接选举本级人大代表是可行的，那么只要《选举法》提供确定代表名额的标准，由全国人大常委会加以确定各个县级区域的代表名额，就可以在该县直接选举全国人大的代表，而可以直接避免市级、省级政府对选举的干预。或许有人会反驳：既然省级、市级政府可以影响本级选举，也就同样可以影响下级选举。这种反对意见也是不成立的，因为省、市级政府之所以能对本级选举施加影响，在于它们面对的乃是确定的少数人，而当各个县实施直接选举全国人大代表之时，它们面对的则是数十万直接投票的选民，就难以像间接选举那样控制选举活动了B27。所以，在县一级直接选举全国人大代表，是必要的也是可行的。
因此，中央政府若要推行有益于全国的公共政策，就要防止全国人大的地方主义倾向。制宪历史和宪法规范原本期望的不是现在这样的全国人大，它所主张建立的乃是能够增强中央政府正当性和权威的全国人大，而不是执迷于保护地方利益的全国人大。《选举法》第15条更是改变了宪法第59条的本意，将仅具地理意义的省级区域限定为省级人大，这些不符合宪法目标的规定应当得到修改。虽然和3000个人打交道比跟35个人打交道要困难，但是对一项政策而言，3000个人异口同声提出反对意见的概率，则远远低于35个人B28。
七、结论
市场经济不能独立发挥作用，政府组织存在的目的在于保护公共利益。作为改进市场经济弊端的政府权力，宏观经济调控权的行使不是无边无际的。我国宪法上的法治原则居于较高的地位，它高于民主集中制这一政权组织原则。因此，国务院对宏观经济进行调控之时，其行使权力的手段应当受到法治原则的限制，贯彻宏观经济政策在全国的实施，应当采用与调控目标相适应的法定方式。同时，从事实上来看，国务院的宏观经济调控权不是没有限制的，由于全国人大的特定组成方式，在这种环境下，国务院应当尊重各地方政府的正当利益和合理主张，构建合作型的中央与地方关系，这也说明国务院在制定事关全国利益的宏观经济政策时不能为追求效率而使用过于草率的方式，而应当以行政法规的制定程序来保障该政策是经过审慎考虑的。但是地方主义终究是为制宪历史和宪法规范所否定的，对它的限制应当通过减少全国人大代表的选举层级来实现。曲解宪法第59条的含义，背离制宪目标的《选举法》第15条也应当得到修改。从形式和实质两个方面加以改进，就可以改善中央政府的政策在全国实施的环境，排除可能的阻力，使房地产市场调控政策在全国获得诚实、有效的实施。
注释：
①现行宪法第7修正案规定“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”。
②比如宪法第20修正案规定了国家为了公共利益可以征收土地并给予补偿，但是并未规定只有国务院才有权征收土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条的规定，征收和补偿主体是市县级人民政府。再比如宪法第22修正案规定了公民财产权的宪法地位以及国家所负有的宪法保障义务，而《物权法》第28条则规定了人民政府的征收决定可以即时设立、变更或者消灭公民的物权，《物权法》所谓的“人民政府”也并非仅指中央人民政府。因此宪法第22修正案中的“国家”既指中央政府也指地方政府。
③虽然国务院各个部门、委员会等机构可以根据《立法法》第71条制定部门规章，而且规章必须是根据法律、行政法规或者国务院的决定、命令，可是部门规章终究不是国务院制定的规范性文件，因而国务院所能制定的经济立法就只有行政法规。
④http：///zwgk/201001/10/content_1507058.htm，访问于2012年7月20日。
⑤参见“地方救市容忍度不会放开房地产调控未到放松时”，http：///20120214/n334658218.shtml，访问于2012年7月31日。
⑥中央政府一直关注房地产调控政策的实施，以促进“房价合理回归”。2012年7月19日，国土资源部还在京召开视频会议，就国土资源部、住房和城乡建设部联合下发的《关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》进行了通报，并对下一步房地产市场调控工作做了部署。参见http：///20120720/n348643230.shtml。
⑦“其他规范性文件”是指除了《立法法》第2条所规定的法的形式渊源之外的规范性文件。
⑧《立法法》第2条规定了我国具有法律地位和法律效力的规范性文件，只包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，同时第78条规定了宪法的最高法律地位。但是没有规定国务院的“通知”具有法律地位和法律效力。“通知”是国务院办公厅的，根据这种颁布方式，既不是行政法规，也不是部门规章。因此根据排除法的逻辑，“通知”就只能属于“其他规范性文件”了。因而它既不具有法律地位，也不具有法律效力，它类似行政机关的内部纪律。
⑨比如制定地方性法规或者政府规章，这两种规范性文件的效力均在“通知”之上。
⑩这种标准只是宪法规范上的表现，童之伟认为全国政府独占的即为单一制，全国政府与区域政府分享的则为联邦制。从权力来源上讲，联邦制与单一制的建国理念存在根本的差异，按照“人民说”的理论权力来自人民，人民即者。但是就执掌于人民手中的国家而言，根据其是统一的还是分割的，可将国家结构形式划分为不同的形态，即单一制国家结构和联邦制国家结构。联邦制的立国根据在于人民虽享有，但是却建立了两套政府系统，一部分授予了中央政府，剩余的在地方政府。单一制国家则坚持是不可分割的，地方政府则只能唯中央政府马首是瞻，而无自我决定政府建构等权力。
B11宪法第3条。
B12《共同纲领》第15、16条。
B131978年宪法第3条第2款和第11条第2款。
B14从彭真对1982年修宪草案的说明来看，1982年宪法所规定的第3条，旨在贯彻“民主集中制”的国家机关组织原则，并参考“发挥中央和地方两个积极性的原则”的职权划分标准。原因在于我国幅员辽阔、人口众多，各地的实际情况千差万别，因而有因地制宜的需要。1982年修宪时强调了加强地方政府的权力，具体表现在赋予了省级人大和它的常委会有权制定地方性法规。但是说明中也提及中央和地方的适当分权是在“中央的统一领导”这个大前提之下的。
B15宪法第100条。此外根据《立法法》第73条，地方政府还可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
B16如果是地方性法规、自治条例和单行条例与行政法规相抵触，根据《立法法》第88条第2项的规定应当由全国人大常委会予以撤销；如果地方政府的规章与行政法规相抵触，则根据第3项的规定由国务院予以撤销。
B17宪法第110条。
B18宪法第133条。
B19宪法第128条。
B20虽然宪法和组织法表明地方行政机关不仅要向上级负责并报告工作，而且还要对同级代表机关负责并报告工作，但是其自身职权的配置，同级代表机关却无权干预，而只能由国务院负责。这更表现出“统一领导”所受到重视的程度，高于地方民主。
B21即使国务院授意其部委制定部门规章，虽可以根据《立法法》第86条第3款直接排除地方政府规章的阻碍，但还是难以直接克服地方性法规对政策的阻力。《立法法》第2条则规定地方性法规属于法的体系中的一部分，国务院部门规章的立、改、废则是参照立法程序，说明国务院部门规章本身的法律地位并不如地方性法规。依照第86条的规定，地方性法规的效力一般被推定为高于国务院部门规章。《行政诉讼法》第52、53条也有类似的规定。《行政诉讼法》第52条列举了应当“依据”的规范性文件，其中包括地方性法规；第53条规定对规章采取了“参照”的做法。因而，从法律适用顺序的角度来看，规章的效力不如地方性法规，国务院部门规章也不一定能优先于地方性法规获得适用。因此，当国务院部门规章与地方政府的法规相抵触时，由于不能确定比地方性法规具有更高的法律效力，部门规章或许同样难以达到中央政府的调控目标。
B22宪法第13修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
B23法治（rule of law）原则的含义，是“法律的统治”，依照法律治理国家，任何人都不享有法外的权利，其宪法依据在于宪法第13修正案。大多数学者都认为法治原则和民主集中制都是宪法原则，并且将民主集中制原则与三权分立原则相对应。但是也有学者在承认法治原则作为宪法原则的同时，未将民主集中制原则归为宪法原则，而是将议行合一原则或者监督原则认为是我国与“三权分立原则”相对应的宪法原则。还有学者认为权力制约和监督原则是我国的宪法原则，而民主集中制原则只是该原则下的一个方面。因此，法治原则作为一个宪法原则是没有疑问的，但是民主集中制原则是否作为一个宪法原则，学界的意见并不统一。
B24《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，〔2010〕4号。
B25《规章程序制定条例》第27条。
B26调整中央与地方关系的法律，根据宪法第62条的规定应当被纳入基本法律的范畴，因而应当由全国人大表决方能通过。一旦这样的法律提交全国人大审议，就一定会因牵涉地方利益而使立法本意难以得到保障，并且会使全国人大常委会、国务院在议程方面陷入进退维谷的地步。类似这样的法律，其立法过程之所以非常迟缓，各方利益的权衡是一个重要的因素。而在中央政府没把握保障立法本意不被篡改的情况下，贸然提交立法草案有很大的风险，可能会使中央政府在与地方政府的博弈中，处于更加不利的地位。
B27韩大元2002年主持的“中国公民宪法意识”的调查数据显示，大部分被调查者不了解本选区的人大代表，知道本选区全部人大代表名字的只有2%，即使是与政治活动密切联系的群体，如党政机关工作人员、事业单位工作人员和法律工作者，对人大代表的了解程度也普遍较低，其中知道本选区全部人大代表名字的分别只有8%、2%和3%。我国2002年时的《选举法》第24条第2款的规定，每个人大代表选区所选出的人大代表数量为13名。连不超过3个的人名都不知道，可见公民对其选区所选的人大代表的陌生程度。而地方政府对选举活动的控制程度，从当地选民对其选区的人大代表的了解程度也可见一斑。
B28我国有23个省、5个民族自治区、4个直辖市和2个特别行政区，一共是34个地方单位。全国的县级单位则接近3000个。如果让省级人大选出全国人大代表，那么省级政府比较容易影响这样的选举，官员也就有更大的把握当选为全国人大代表，那么中央政府就要与“少数派”打交道。而如果由县级单位直接选出本选区的全国人大代表，那么省市级政府控制选举的难度就大为增加。这样同时也有理由在全国人大的议事过程中不必一定要按照省份组成代表团分组议事，更能弱化代表的地方主义倾向，使他们无法强化一种“我是河北的全国人大代表”或者“我是广东的全国人大代表”这样的意识。一项有益的全国政策，就不容易再因地方主义的偏见而受到阻挠。
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