闲置土地的成因及对策

[摘要]辖区内人多地少，土地资源极其有限，可供开发建设的土地更为紧缺。闲置土地的处置，不仅关系到土地节约集约利用，而且影响到当地经济可持续发展所需的用地保障。笔者旨在通过对本辖区内闲置土地的调查研究，结合多年基层国土资源管理经验，分析其成因，并提出解决闲置土地问题的对策和建议 。

[关键词] 闲置土地处置 对策与建议

中图分类号：D912文献标识码： A

随着辖区内城镇化的推进和社会经济的发展,大量征占土地以满足建设用地需要，但也伴随着不少土地未能有效开发利用，甚至造成闲置及土地资源浪费等现象。闲置土地的形成原因较为复杂，有政策制度及政府规划变更的客观观因素，也有用地单位自身的主观因素。加快处置闲置土地及盘活利用土地资源，不但能缓解辖区内土地资源利用的紧张局面，而且能帮助项目尽早动工建设，促进地方经济发展。通过摸清辖区内闲置土地的现状，分析其特点和根源，提出化解闲置土地处置难题的对策及建议。

1辖区内闲置土地现状及特点

闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。通过调查国土资源、规划建设及园区管委会等有关部门，深入走访企业，经调查统计：辖区内有13个 乡镇（街道办、管委会），1个部级工业园区、2个区级设立的工业园区，2009－2013年5年内辖区内共供应土地4427亩，其中：工业类项目用地2247 亩、房地产等经营性用地855亩、道路等公益类项目用地1325亩；目前已形成闲置土地共有 397 亩，其中：工业类闲置土地 354 亩、房地产等经营性闲置土地 43亩；按闲置原因划分，其中：因企业自身原因造成闲置土地323亩、因政府原因造成闲置土地74亩。

辖区内闲置土地现状特点是：(1 )在近5年土地供应总量中闲置土地占有比例达8.97%，土地闲置现象较为严重；(2)闲置土地用途结构中，工业类闲置土地占较大比例，占闲置土地的89.17%，其次是房地产等经营性闲置土地占10.83 %，道路等公益事业类用地均能按期动工建设，不存在闲置土地现象；（3）土地闲置按形成原因大体分两类：一类是企业自身原因造成，占闲置土地总量的81.36%，另一类是是政府原因造成，占闲置土地总量的18.64%。

2 闲置土地形成的主要原因

2.1 项目建设单位自身原因造成闲置土地

闲置土地形成的原因是多方面的，其中由于建设单位自身原因占据主导因素：一是受近年来国际、国内经济形势和市场环境变化影响，部分项目在招商引资阶段与政府签订投资意向协议并取得国有土地使用后，因资金链出现问题导致无法按国有土地使用权出让合同约定的时间动工建设或竣工验收，甚至中止建设；二是部分建设单位多批地少用地，建设规模小且已开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，构成闲置土地；三是部分用地单位欲转让国有土地使用权，牟取土地利益，因寻找土地受让对象、协商转让价格或办理转让手续占用较长时间并超出规定的动工期限，造成土地闲置；四是部分房地产开发商因考虑房地产市场预售最佳时机，有意延后动工建设期限，造成土地闲置；五是土地出让后需要办理项目备案（核准）、规划许可及总平面设计、环保评估、施工许可、消防及林业、水土保持等相关手续方能动工建设，部分企业因相关业务不熟悉或缘于怠慢，造成相关手续未能及时办理完结并导致无法按时动工建设；六是建设单位因内部股东意见不一致、与外公司合作条件不成熟或未达成合作协议，造成动工建设时间迟延。

2.2 政府原因造成闲置土地

因政府原因造成闲置土地是指在国有土地供应给用地单位后，因政府层面的原因造成用地单位无法动工建设或延迟动工建设：一是在出让或划拨国有土地使用权时，未按净地条件供地，造成业主动工建设时面临被征地群众索要征地款、阻碍施工及周边权属单位提出权属异议等征迁遗留问题而无法动工；二是由于项目供地后，因公共利益需要占用或调整原项目用地，如：道路工程建设需占用原批准项目红线范围内的用地，造成原项目根本无法动工建设或需调整变更总平面设计并导致构成闲置土地；三是部分工业项目属拆迁安置用地，在与政府签订的拆迁安置协议中约定由政府相关部门办理用地报批并承担拆迁补偿款等费用，但土地供应后政府仍未及时支付给被拆迁单位补偿款，造成拆迁安置企业无力缴纳土地出让金或提出对等抗辩权利拒不缴纳土地出让金，并无法办理动工建设相关手续；四是部分项目用地红线外配套道路未通达、水电未通，造成交付土地后无法动工建设，并形成闲置土地。

3 闲置土地处置措施及对策

闲置土地一直存在查处难、收回难等困扰，近年来采取的重查处轻预防有关措施已显现弊端，其主要原因是措施滞后，不注重源头及早期预防，且责任不清。针对辖区内闲置土地特点及形成的具体原因，提出以下措施及对策：

3.1从源头上预防，促进土地按时开发建设

一是对工业、经营性用地项目可建立建设履约保证金制度。即：在项目招标、拍卖、挂牌阶段，在出让公告中明确设定参加竞买对象应缴纳建设履约保证金，竞得土地后须按土地出让合同约定的动工期限及规划设计指标建设，并按厂房及配套设施竣工验收、投入生产及实现纳税三个阶段，届时分期返还建设履约保证金。对不能按期动工建设并投产的，将不予以返还建设履约保证金。这将从源头上有效防止闲置土地的产生。二是供地应达到“净地”条件和动工条件，避免因征地拆迁等政府原因造成的土地闲置。拟供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，水、电、路、通讯已通达，具备动工开发必需的基本条件。

3.2建立闲置土地靠前延伸服务制度

将闲置土地有关工作向前延伸至项目用地交地阶段，变查处为靠前服务、变被动为主动，建立健全闲置土地靠前延伸服务制度：一是在项目供地并交付土地之日，实行现场确认并制作《项目用地建设跟踪卡》，由建设单位和国土资源部门、规划建设部门、用地所在乡镇、村级土地协管员共同到现场确认并在《项目用地建设跟踪卡》上签字，确认的主要内容是供地红线范围、面积、四至、是否达到土地出让合同约定的交通及水电条件、是否达到净地条件等，由国土资源管理部门向建设单位详细说明闲置土地有关政策，从而让建设单位更加明确土地开发建设的权利和义务；二是实行项目建设动态跟踪服务，将规划许可、施工许可及土建工程、竣工验收等阶段的时间节点和建设内容记录到《项目用地建设跟踪卡》上，做到一项目一卡，动态掌握每个供地项目的动工建设情况，改变待闲置土地出现后才进行查处的被动管理局面；三是建立主动介入服务制度，对工业项目挂牌竞得后未在六个月期限内办理动工建设相关手续的用地单位，及时介入调查其原因，并提供“绿色通道”、“一对一帮扶”等服务，指导其办理动工建设手续，促进建设单位尽快开工建设。

3.3建立闲置土地预警机制

闲置土地预警机制的工作对象主要是针对有闲置用地矛头或明显不按进度动工建设的用地单位。辖区内项目用地供地后一般是约定自交付土地之日起一年内动工建设，二年内建成投产。因此，若用地单位在项目供地后超过半年且经提供介入服务或帮扶，业主仍未办理动工建设相关手续或进展较缓慢的，可启动闲置土地预警程序：向闲置用地嫌疑单位发出告知函，提示其将构成闲置土地，并督促尽快办理动工手续或尽快动工建设；对建设单位进行约谈，着重分析用地不动工原因及告知闲置用地的处置法律后果等；预警机制的执行牵头单位为国土资源管理部门，其还应注重与规划建设、园区管委会及有关乡镇的横向联动及工作配合；预警工作着重针对企业主观上恶意将造成土地闲置的行为。

3.4实行闲置土地与融资贷款挂钩制度

基层国土资源管理部门加强与上级国土资源抵押登记部门、房管抵押登记部门及金融部门的联动与配合，建立健全闲置土地与融资贷款挂钩制度。对临近形成闲置用地及已形成闲置用地的企业名单及土地闲置具体情况，定期送交房管及国土资源抵押登记部门，在该企业办理贷款时，对已临近形成闲置用地企业，告知其尽快整改并视具体改正情况决定是否予以办理抵押登记，对已形成闲置用地的企业直接不予办理抵押登记手续，增强对闲置土地行为的威慑力。

3.5从严查处、盘活利用闲置土地

在辖区内有部分项目用地经采取综合管理措施后仍构成闲置土地，应区分企业自身原因和政府原因二种情形分别予以处置：一是对于企业自身原因造成的闲置土地，特别是对主观恶意闲置土地行为，要严格依法处理，及时启动闲置土地法律程序，对超过约定期限一年未动工建设的，应收取土地闲置费，对超过约定期限二年的闲置土地，依法予以无偿收回；对达不到转让条件而非法转让土地的，应严肃查处，限制或禁止办理国有土地使用权转让手续。二是对因政府原因造成的闲置土地，政府应积极组织相关部门妥善处理规划调整、占地补偿、土地置换及重新约定动工建设期限等事宜，并严格按拟定的时间节点办理相关手续，防止土地二次闲置。以上二种情形收回的闲置土地，应积极通过二次招商引资重新嫁接新的项目，有效盘活利用闲置土地，或结合“旧城镇、旧村庄及旧厂房”三旧改造工作，因地制宜，充分挖掘存量土地潜力，进行二次开发利用。

3.6 闲置土地归责及奖惩机制

明确政府原因导致土地闲置的归责界线和问责制度， 强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者政府有关部门承担违约责任；落实国土资源主管部门及规划建设部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任；在本辖区内以乡镇或工业园区为考核单元，对闲置土地情况较严重的单元，可在年度土地利用计划、新增建设用地报批等方面采取限制或暂停措施，对闲置用地现象较少或处置得力的，在年度土地利用计划、新增建设用地报批方面予以指标倾斜；表彰闲置土地处置工作成绩突出的优秀单位和工作者，宣传推广闲置土地成效明显的单位和工作经验，在辖区内营造良好的杜绝闲置土地现象的工作氛围。

参考文献：

[1]冯栖，朱水水 浅谈土地闲置[J].西南农业大学学报（社会科学版）.2011

[2中国人民大学教授 严金明.[N].中国国土资源报.2009