适应金融发展需要重塑监管框架

发端于美国，然后迅速蔓延至全球的金融危机，不仅重创了美国和全球的金融体系，而且导致全球性经济衰退。现在看来，本次危机的影响程度之深、破坏范围之广，堪比20世纪30年代的“大萧条”与70年代的滞胀危机。

本次金融危机暴露出发达经济体金融体系及其监管架构的诸多缺陷。为了重塑美国金融体系，防范系统性风险和金融危机重演，避免银行和其他金融机构因进行风险过大交易招致重大损失而不得不由政府出手救助的局面再次发生，美国从2009年起，进行了“大萧条”后最大规模的金融修法活动。

2010年7月21日，美国总统奥巴马签署金融监管改革法案。至此，本世纪美国第一项重要的金融监管立法尘埃落定，《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称《多德―弗兰克法案》）终于面世。

这部新的历史性法案由16部分构成，共800多页，1000余条，对包括银行、证券、保险、对冲基金、信用评级机构、交易商、投资咨询机构、会计制度、上市公司等在内的金融体系运行规则和监管架构进行了全面的改革与修订。新监管法案只是确定改革的框架，其实施还有待相关监管当局制订进一步的细则。

由于美国在全球经济和金融体系中占据最重要地位，其国内发生的变化会对全球产生重要的实质性影响。鉴于世界各国的制度变化在相当大程度上会追随美国脚步，至少在重要方面刻上美国版的痕迹，新监管法案将对全球金融监管制度产生巨大的溢出影响。因此，中国的金融学界必须认真研究这一法案：既从中观察新的国际动态，以备我国参与国际金融活动所用；又从中吸取精华，为我国的金融改革提供重要参考。

新监管法案中诸多言及统一、加强、限制、综合、防范的条款，很容易给人“国家干预主义的回归”的印象。但若仔细分析体会新监管法案对于现存的金融运行机制，特别是对在危机中备受责难的金融创新的态度，这样看可能更为适当：在提供一套更为完善的风险管理机制的同时，致力于最大限度地保留市场配置资源的基本机制。

一是金融监管架构应适应金融体系发展的需要而不是相反。20世纪70年代以来，在金融全球化和金融自由化浪潮的推动下，美国的金融体系发生了极大变化。

金融机构混业经营。在竞相追逐高额盈利的压力下，金融机构的传统业务边界日趋模糊：商业银行进入投资银行的领地，自营的表外风险业务超过了传统的贷款业务，“经营”和管理风险更成为其新的主营业务；投资银行通过日益做大的自营部门，发展出内部对冲基金，而对冲基金则开始同传统基金争夺业务；养老基金、保险基金、货币市场基金等也开始引入其他机构正在规避的风险资产。

金融市场的重要性日益提高，花样翻新的金融创新尤其是金融衍生品的日新月异，导致了金融脱媒现象的发生。传统银行业的营利能力、商业模式受到了致命冲击，其规模也日益萎缩。与此同时，金融市场的融资功能日趋加强。市场交易成本的大幅降低和交易品种的不断丰富，致使更多的金融交易从传统的金融机构转移至金融市场。以银行为主体的传统金融体系开始转向以资本市场为核心的新金融体系。

金融领域的变化，清晰地反映在美国金融监管法规的变化上。从1980年的《储蓄机构放松管制和货币控制法案》、1982年的《储蓄机构法案》、1989年的《金融机构改革、复兴和执行法案》，到1991年的《外国银行监管促进法案》、1994年的《州际银行与分行效率法案》、1999年的《金融服务现代化法案》，直至2000年的《商品期货现代化法案》，美国的金融监管一直朝放松的方向发展。虽然2002年为应对安然事件通过了《公司会计改革与投资者保护法案》（《萨班斯法案》），但那也颇多虚应故事的意味，放松管制的趋向一直没有改变。

与上述一系列监管法规相比，新监管法案的突出特点是终止了美国立法中继续“去监管化”的趋势。但是，它恢复和加强金融监管的入手之处和强调的重点，并不像人们基于直线式思维所预言的那样对金融自由化趋势大动干戈，更很少援用事先被人们大肆渲染的、其本质趋向于重新划定金融各业之界限的“沃尔克法则”的精神。相反，几乎完全认可了美国金融体系自20世纪70年代以来的一系列变化，只是通过调整监管架构和监管规则使之适应金融体系新变化的方式，来寻求管理金融体系上述变化所带来的新的风险。就此而论，新监管法案同产生于“大萧条”之中的《格拉斯―斯蒂格尔法案》在精神上是背道而驰的。可以认为，新监管法案的立法精神，是在保留过去三十余年金融自由化的基本成果、确认市场化仍是美国金融业未来发展基本方向的前提下，致力于改善和提高金融监管的技术和艺术，并将其尽可能覆盖到所有的金融产品和服务、所有的金融市场和所有的金融机构上。

二是重在构建监管架构而非进行实质性管制。为了防范系统性风险、维护金融稳定以及更好地保护金融投资者和广大消费者利益，新监管法案设立了金融稳定监督委员会、消费者金融保护局、金融研究办公室、联邦保险办公室等一系列新机构，同时撤销了储蓄机构监督办公室，将监管权力移交给货币监理署，强化了联邦存款保险公司、证券交易委员会和美联储等机构的权力等。这些变化不可谓不大。但是，在这些纷繁变化的背后，我们看到更多的是监管当局之间权力的调整，很少发现直接对金融市场的自由运转施以限制的意向。例如，新监管法案将过去由各监管当局承担的消费者保护职能统一移交给新设立的消费者金融保护局，但这一新设机构更多承担的是协调之责，而没有增加多少新的监管内容。再如，新监管法案要求针对具有系统重要性的金融机构提高审慎标准，但一方面，它没有对这种标准直接作出规定，而是授权联邦储备理事会根据实际情况和国际金融监管改革进程作出规定，另一方面，提出的改革方向主要是提高资本充足率，而后者正是市场化的防范风险的手段。再如，虽然新监管法案将对冲基金、场外衍生品交易等纳入了监管范围，但是，法案就此而提出的治理方略主要是程序性要求，比如注册、登记和集中清算等，并没有对其业务活动作出直接限制。应当说，新监管法案的立法精神并不在于为美国的金融监管制度设定具体的比例、指标和要求等，而是致力于为美国金融监管的未来发展设定体制架构，并指明发展方向。

三是重于提供“更好的监管”而非“更强的监管”。所谓“更强的监管”，其主旨在于程度不同地限制市场主体的经营自由；而“更好的监管”则意味着既要有效管理风险、保护消费者利益，又不应妨碍市场主体的自由经营。本次金融危机固然暴露出美国金融监管体系中存在着疏漏，存在着“无法可依”的问题，更暴露出原有监管体制未能被有效贯彻执行，更严重地存在着“有法不依”的问题。对贝尔斯登和雷曼破产案件的事后调查显示，在原有的监管架构下，如果严格执行原有的监管规则，这两家公司本可被拯救，但是，由于那些监管规则并未得到认真贯彻执行，导致形势恶化，这两家公司终于落此灭顶之灾。这意味着，如果金融监管能做得“更好”，即便是在原有的监管架构下实施原有的监管规则，也不至于使危机如此一泻千里。基于这一认识，强化监管当局的内部管理和外部监督，提高其监管执行能力，成为新监管法案关注的重要内容。

总体上说，新监管法案呼应了金融全球化和金融自由化背景下金融体系发展和创新的现实，为解决金融体系新发展所带来的负面效应提供一种解决问题的路径。至于如何加强监管，虽未给出确定答案，但无疑增强了监管架构的适应性和包容性，为确保未来金融体系的稳健发展奠定基础。

新监管法案的立法意图是维持金融稳定，但是，贯穿其始终的则是这样的认识：金融稳定只是手段，金融和经济发展才是最终目的。因此，虽然新监管法案的要义在于维护美国金融体系稳定，但是，在金融全球化竞争的压力之下，我们清晰地看出法案发展主义的导向：字里行间所体现的主要倾向，是要求金融监管适应金融的发展，而不是削足适履。这种立法精神，值得中国在改革金融监管体系中认真借鉴。（本文节选自《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》序，中国金融出版社2010年12月出版，作者为中国社科院副院长）