从简政放权地方实践看如何继续深化职能转变

5月9日，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，总理发表重要讲话，对进一步推动简政放权向纵深发展，推进政府监管体制改革，优化政府服务提出明确要求。本届政府高度重视简政放权、转变职能工作，改革工作取消和下放了大批审批事项，极大激发了市场活力和社会创造力。各地开展了诸多探索，取得显著成效，但同时仍存在一些问题。今后应在总结经验的基础上，继续推进改革工作向纵深发展。

当前简政放权职能转变工作的主要特征

一是力度大、范围广。简政放权工作开展以来，国务院部门取消下放行政审批事项1/3以上，工商登记前置审批精减85%，资质资格认定事项压减44%，多数省份行政审批事项减少50%-70%，力度空前。这些事项囊括行政类和非行政类，涉及中央和地方各部门权限，包括行政事业性收费、机关内部事项、事项和需修法决定的事项，从行业看则涵盖国民经济所有重要领域。二是更强调主动性和整体性。与以往行政审批制度改革多着眼于清理计划经济时代遗留问题不同，本次简政放权改革是为适应经济社会发展需要、提升政府治理能力、更好发挥市场配置资源决定性作用而做出的主动调整。同时注重整体布局与推动，以一系列相关领域配套措施增强助力。三是更注重法制化和规范化。本轮简政放权的重要特色是高度重视法治作用，特别强调“先授权、后改革，先动法、后动权”。“权力清单” “责任清单” “负面清单”对政府运作的“法制化”提出高要求，相关改革措施全面体现“法制”理念。行政审批标准化、信息化在全国逐步推开，大幅减少部门自由裁量权，规范了权力运行。四是不断迈向深入且市场活力持续激发。本轮简政放权工作从“简单放权式”的政策文件规定，到“清单式管理”的制度框架;从放宽对市场主体的审批束缚，到转为事中事后监管;从简化程序、压缩时限，到“互联网+”在线办理与监管，工作全面深化。企业营商环境大幅改善，大众创业、万众创新的局面正在形成。

地方简政放权经验做法和主要问题

各地对简政放权工作高度重视，结合实际提出了很多操作性强、成效明显的做法，值得借鉴和推广。一是在审批流程系统性再造方面。除将“串联式”审批改为并联审批外，还开展不少探索，如在标准制定方面，依法编制并实施行政审批标准，使事项遵循共同的行为准则;在机制构建方面，建立行政审批部门之间的沟通衔接机制、定期跟踪督促并协调解决问题的跟踪服务机制等;在职能整合与审批权相对集中方面，成立专门的行政审批部门，将分散于各部门的审批权集中执行，按照“一岗多能、一人多专”的要求建立专业审批队伍，一个窗口办理多个事项。二是在审批事项前置与后置方面。除按照国家要求保留“用地、选址+环评”两项半前置审批事项外，有些地方还对前置审批事项灵活处理，如开展“模拟审批” “审批后置、开工优先”等做法，提高审批效率，加快项目建设。三是在对中介机构等社会组织的管理与培育方面。通过建立公平公正的市场准入机制、创优中介服务业发展环境、推进中介机构脱钩改制等方式，着力培育中介服务市场。制定管理办法，对中介机构更好地发挥服务职能进行规范和引导。设立中介机构服务中心、“中介超市”等，将中介机构统一进驻行政服务中心，设立专门服务窗口。四是在事中事后监管方面。推行“审管分离”，将职能部门承担的行政审批职能统一划转至单独的行政审批部门，由纪检、监察部门对履职情况进行监察;有些地方直接由纪检监察部门主导行政审批改革工作，使行政审批与监管工作相互制衡。一些地方整合工商、质监、食药监等市场监管职能成立市场监管委，试行“大部门”管理体制。推行“行政审批告知承诺制度”，由行政相对人签订“告知承诺”并接受监管。还有的地方邀请专家学者开展“外部监督”。五是在“互联网+”等应用和创新方面。除建设投资项目在线审批监管平台外，有些地方利用微信服务，开通全流程“政务微信办事”。还有的地方实行“视频联审”，由牵头部门通过远程视频和审批系统开展远程视频联审。六是在办事程序和要件简化等便民利民方面。典型的做法如审批中的“归类简化”，在特定区域针对水资源论证等同类事项开展“区域评估”，区内企业均可无偿使用该评估报告。还有些地方推行“一个号码管服务”、促进民营企业二次创业的“直通直达窗口”、设立免费服务平台的“企业代办制”、压缩审批时限的“超时默认”等。 哈尔滨：政府处室瘦身近三成，激活经济增速领跑东北副省级城市

但同时地方改革实践中也存在不少问题，主要是审批体制机制及相关法律法规不健全，法治能力和水平与经济社会发展提出的要求仍有差距;相关部门职能转变不到位，监管转型滞后于审批改革进程;一些部门办事程序和环节的实际效能不高，“信息孤岛”现象普遍;审批权限和事项取消或下放不彻底、不合理等，需要下大力气解决。

进一步推进简政放权职能转变的建议

一是政府职能转变与机构改革需并进实施。“简政”与“放权”相辅相成，应根据事权调整对现有部分机构撤销、转型，廓政部门职责关系，理顺行政与立法、司法权力边界，继续推进“大部制”改革，解决职能交叉和重叠问题。随着职能转变到位，逐步推进行政决策权、执行权、监督权“三权分设”，可在已实施大部门体制的部门进行改革试点，规避“碎片化”和部门主义等问题。

二是调整政府角色定位与权限。树立企业“生产主体责任”与政府“监管主体责任”理念，企业要为自身违法行为承担主体责任，政府机构专事监管，在行政性放权的同时做好经济性放权，降低制度性成本。对经济性管理领域的事项要应减尽减，致力于释放市场活力;而对非经济领域如社会性管理领域，在放权的同时要注重从民生安全、社会稳定角度考虑，审批与许可权力宜留则留。解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项要让地方接得住、管得好。

三是推动形成科学的政府治理体系。积极培育和规范发展各种社会组织，推动其成为管理主体的一元。另外要加强监管，推动企业等社会主体成为能承担相应权利义务的独立主体。同时健全社会信用体系，制定“公民权利清单”，支持公民用权利制约权力，增强民众的知情权和监督权，尤其要鼓励运用互联网手段通过合法、合理、必要的途径维护个人利益，培育民众广泛参与治理的意识。促进多元管理主体不断成长成熟，为成熟的政府治理体系创造关键条件。

四是加强事中事后监管。全面推进行政审批与市场监管职能的严格分离，推进市场监管机构“去行政化”，由行政监管为主向法治监管为主转变。及时出台监管上位法、相关条例，建立和完善监管的标准体系，使企业行为和部门监管有法可依。探索审慎监管，对新业态、新模式等新生事物既支持创新发展，又合理有效监管。

五是建立健全第三方评估制度。将简政放权工作第三方评估制度化，以专业化、技术化、标准化为重点建立健全评估办法，明确第三方评估的范围、主体、程序和结果运用。同时，专门就为企业减负、方便群众办事等实际效果进行衡量。强化人大的监督与公众、专家参与，尤其要使用能吸纳最广泛社会力量参与的方式。督促地方将简政放权工作列入政府工作绩效进行考核，加大工作约束力。

六是加快推进相关配套改革。加快完善财税体制改革，解决单一下放审批事项而引发的“事权、人权、财权”不对等问题，尽快实现财权和事权尤其是财力和事权对等。同步推进财政转移支付制度改革，将“下放的权”与相对应的“钱”同步下放，进一步理顺放权机制，并与下一步“简政”工作相结合。赋予地方更多改革试点权，同时将机构编制、经费和人员配备随更多事权下放而向基层政府倾斜。

七是深化政府工作法制化建设。继续强化“先授权、后改革，先动法、后动权”原则，以加快法律法规“立改废释”。对行政规范性文件及时清理，凡是于法无据、擅自扩权、损害人民群众合法权益的要修改或废止，适时将一些行政规章上升为法律法规，以解决其执行力弱、问责主体范围狭窄等问题。不断完善“权责清单”“负面清单”，强化“职责法定”理念和制度，尤其要健全追责机制，对问题的责任人以及承担责任进行明确界定，形成权责事严格对应的制度。

（作者分别为国务院发展研究中心社会发展研究部研究室主任、天津市发展和改革委员会主任科员）