完善信用评级机构监管

【摘要】金融危机后，美国提出要通过设立专门机构、强化信息披露义务、提高市场透明度、加强内控机制建设、强化责任追究机制等多种手段加强信用评级机构的立法和监管。美国是信用评级机构最集中、最发达的国家，其信用评级机构监管改革措施将对完善我国信用评级机构立法和监管产生一定的启示。

【关键词】信用评级机构 收费模式 利益冲突

近年来，尤其是2008年金融危机后，信用评级机构受到越来越多、来自多方面的责难和诟病，各国加强信用评级机构监管的呼声越来越高。由于美国是全球信用评级机构最集中、最发达的国家，其关于信用评级机构立法和监管改革措施一定程度上代表或影响着全球信用评级机构立法和监管改革的方向。

美国信用评级机构监管现状反思

伴随着资本市场、金融市场的发展，信用评级机构在美国经济金融生活中扮演着越来越重要的角色，尤其是进入20世纪70年代后，信用评级更是被运用到包括政府监管在内的极为广泛的领域，信用评级机构被誉为资本市场的“看门人”（Gate Keeper）。但是，信用评级机构却没有起到应有的作用，尤其在安然事件和本次金融危机中，信用评级机构更是表现不佳。其原因主要有以下几个方面：

信用评级机构“权重责轻”，长期缺乏有效的规范和约束。美国评级机构的评级结果被适用于越来越广泛的领域，不仅成为投资者投资决策的重要参考依据，也被纳邦监管法律体系，作为监管机构的执法依据。但是监管机构却没有建立对评级机构的约束和问责机制，使得评级机构“权重责轻”，影响了评级机构的透明度和可靠性。

美国对信用评级机构的定位一直不是非常明确。对信用评级机构进行规范的法律主要是1940年的《投资顾问法》。依据《投资顾问法》，评级机构一直作为投资公司进行注册。但限于评级机构特殊的性质，与其他投资公司相比，评级机构享有很大的隐私权，监管机构一直将评级机构评级的程序和方法作为商业秘密予以保护。

美国的相关法律中缺乏关于信用评级机构法律责任的条款。《1933年证券法》第11章规定，律师、会计师、评估师、承销商等须对其在发行登记文件中的重大不实陈述承担法律责任，但信用评级机构不在此列；依据该法第11章的相关规定，即使信用评级机构的某些行为触犯了《证券法》，也是可以被免予的。2002年7月，美国出台《萨班斯－奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，SOX）对公司的CEO、CFO、审计委员会、会计师的责任进行了重大革新，但依然没有对信用评级机构的责任做出实质性完善。2006年9月29日，美国前总统布什签署了《2006评级机构改革法案》（the Credit Rating Agency Reform Act of 2006），虽然该法案及其实施细则很大程度上弥补了美国信用评级行业监管制度的不足，但是在一些重要问题的立法上却没有涉及，其中就包括未明确评级机构在其评级结果与事实明显不符时的责任承担。

市场准入制度缺陷导致信用评级市场寡头垄断、竞争不足。信用评级市场上，一方面因为信用评级行业本身存在固有的进入障碍，信用评级行业需要高素质的分析师、高级复杂的评级技术，以及作为信用评级行业最核心资产的“信誉”，而“信誉”的积累需要时间，原有的评级机构具有的优势将在以后的评级活动中不断被强化，从而抑制新的竞争者。另一方面，美国证券交易委员会（SEC）于2007年6月根据《2006评级机构改革法案》授权制定的实施细则确立的NRSROs制度所设置的“监管特许”也为新评级机构的市场进入制造了障碍，这两方面因素的叠加效应导致美国信用评级市场处于绝对的寡头垄断，市场主体的竞争力和创造力严重窒息。

“发行人付费模式”导致信用评级机构难保“独立性”。在发行人付费模式下，一方面，信用评级机构很容易出于扩大市场份额、获取高额佣金的考虑，放松对发行主体的评级标准，弱化对负面信息的考虑和披露；另一方面，受评对象很容易要求评级机构给予较高的评级，否则就以不雇佣这家评级机构相威胁，这使得评级机构为了承揽更多业务，倾向于保护发行人和自己的利益，忽视投资者的利益，进而产生“道德风险”。

美国完善信用评级机构监管的主要措施

金融危机后，美国深切意识到信用评级机构在整个金融体系中的重要地位，于2010年7月21日出台的新金融监管改革法案――《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》专门用9个条款（Sec.931-Sec.939）加强对信用评级机构的监管。①目前，SEC正在根据新法案的要求对相关规定进行细化。

设立专门机构加强监管。新法案要求在SEC内部成立一个专门对信用评级行业进行监管的评级办公室，加强对信用评级机构的监管，以提高信用评级结果的准确度，确保信用评级机构不受利益冲突的不当影响，保护信用评级结果的使用者和社会公众的利益。信用评级办公室负责人向SEC主席负责、汇报工作；信用评级办公室要配备足够的精通公司业务、市政债券和结构性金融产品的人员，以便他们能够充分履行监管职责。

强化信息披露义务，提高信用评级机构的透明度。新法案要求SEC通过立法，强化信用评级机构的信息披露义务，提高信用评级机构的透明度。披露内容应该而且必须满足以下要求：信用评级用户能够据此对不同的信用评级机构的评级表现进行比较；对可能使用信用评级的、经验丰富的投资者来说，该内容是清楚和丰富的；包括多年来的、各种类型的信用评级的信息内容，包括信用评级机构已撤回的信用评级；由信用评级机构免费出版的、在网上和以书面形式向公众提供的信息；与信用评级机构的商业模式相匹配；每一个信用评级机构必须保证其所做出的信用评级没有受到任何其他商业行为的影响，完全是建立在对金融工具本身风险和收益的分析上。

加强信用评级机构的内控机制建设。新法案要求SEC通过立法方式明确，每个信用评级机构应当建立、保持、执行和记录有效的内部控制机制，并每年向其提交至少包括以下内容的内部控制报告：在建立和保持有效的内部控制结构时，对其管理责任的规定；对内部控制结构的有效性评估；首席执行官或同等级别人的认证。

加强信用评级机构评级行为的责任追究。新法案要求，SEC制定适用于违反相关规定的信用评级机构的罚款和其他处罚措施，如果一家评级机构在一段时间内给出太多严重失真的信用评级，SEC有权对其进行罚款，对于严重违规或多次出现重大评级失误的评级机构，SEC有权撤销其注册资格。同时，新法案赋予投资者更多的权利，允许投资者以信用评级机构对其决定信用评级风险的方法所依赖的重要事实没有进行合理调查等“故意或草率”的行为为名，控告信用评级公司。

对我国的启示

完善信用评级行业的立法和监管模式。与我国金融业分业经营、分业监管的局面相适应，我国对信用评级行业的监管也由不同的监管主体按照各自管理的市场对信用评级机构进行监管，主要是市场准入方面的资质认可。各家监管机构在评级机构市场准入、收费模式、业务规范、内部机制等方面缺乏统一的规定，这种分散的、各管一方的局面不利于民族信用评级业的发展。我国应当通过立法，改变当前以行业划分为标准的多头监管局面，明确信用评级行业的监管机构，确立信用评级行业的监管依据，保障信用评级监管执法的客观公正，防止监管重复和监管盲区。

完善信用评级机构的准入和退出机制。严把准入关是从源头上保证评级信息客观、准确的重要制度安排。对信用评级机构的资格和条件要制定严格、明确的规则，严格杜绝通过虚挂知名评级机构的牌子获取经营资格的“翻牌”现象的发生；建立从业人员的资格考试和培训制度，提高其专业素质。

改革收费模式，保持信用评级机构的“独立性”。建立利益冲突规避机制，保持信用评级机构的独立性是全球信用评级机构监管改革的重点。要使评级机构保持客观、独立，需要不断完善相关的制度安排，健全评级机构的内部治理机制，克服现存和潜在的各种利益冲突，其中最重要和核心的就是改革信用评级行业的收费模式和标准。

完善信息披露制度，提高评级行业的透明度。如果信用评级机构的运作完全置于公众和监管机构的视线之中，其弊端就难以产生。所以，提高信用评级结果的客观性和公正性，不仅需要明确规范证券发行人披露信息的程度和质量，而且要求评级机构评级过程公开、透明，这样就可以更好地督促评级机构负责任地进行评级活动，同时让市场和投资者充分理解评级结果，并据此对评级结果做出自己的判断。

完善信用评级机构的法律责任。为确保评级机构恪尽职守，真正发挥其减少信息不对称、揭示信息风险、提高市场效率、保护投资者利益的作用，必须建立评级结果跟踪和问责机制，强化评级机构的责任，从法律上规定相应的责任，实现权责相称。（作者分别为华东政法大学助理研究员；博士研究生）

注释

①Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Sec.931-939H.