浅论地方环境行政

论文关键词：地方环境行政；第一性责任；自治事务；运行

论文摘要：环境及环境问题的地方性特点决定了地方环境行政在环境保护中的第一性责任。作为地方固有自治事务的地方环境行政，其运行要求分权的法律化及相关利益的合理设定，为此需要通过环境法的完善予以解决。

工业革命以降，伴随着人类改造自然能力的大幅增强，人类所赖以生存和持续发展的环境遭受到前所未有的污染和破坏，环境质量不断退化，环境问题逐渐成为人类社会所关注的重大问题，环境保护开始受到重视。虽然人们对环境问题发生的成因有不同的看法，但有一点认识却是共同的，即环境问题的解决单靠市场的运作是无法达成的，因为作为“公共物品”的环境在市场条件下无力克服“外部性”所带来的污染和破坏。由此，国家的介入成为现实的选择。在国家的权力体系中，行政权所具有的主动性、直接性、连续性和具体性等特点使其在环境保护中发挥着不可替代的作用，所以环境行政构成了环境法的核心内容。1972年在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境大会，其通过的《人类环境宣言》明确宣布：“各地方政府和全国政府，将对在它们管辖范围内的大规模环境政策和行动承担最大的责任。”(原则第7条)1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会制定了旨在保障人类社会实现可持续发展的《全球21世纪议程》，其在序言中强调：“为圆满实施议程，首要的是各国政府要负起责任。”至此，环境保护中的环境行政在各国得以确立。

现代政府作为科层政府都有着中央政府和地方政府之分，这一点无论是在单一制国家还是在联邦制国家均存在，因此在环境保护领域，国家要分别创造中央政府及地方政府层面的制度，所以环境行政也相应包括中央环境行政和地方环境行政两种。本文主要论述地方环境行政。

一、地方环境行政分析

(一)地方环境行政的作用

环境作为人类生存与发展的客观基础在自然上具有整体性和地方性的特点：一方面，环境中大气、水、土壤、生物等各个环境要素相互依存、相互影响，构成一个整体；另一方面，纬度和经度的差异，导致了地球热量和水分在各个自然区域的分布不同，形成不同的景观。而由人类活动引发的环境问题则更显示出鲜明的地方性特色：各地由于经济、社会和人文、自然条件的不同，环境问题的形成和表现各有特点，如城市与乡村环境问题不同、经济发达地区与欠发达地区环境问题不同、生态脆弱地区和稳定地区环境问题不同等。因此，环境问题绝不会在全国都以一个模式出现，无论在质上还是在量上都是带着每个区域的个性出现的，只有中央环境行政一律定型的控制措施，要切实地对付如工厂集中区域中的高密度污染和局部的特殊破坏最终是不可能的。这就需要由作为保持区域社会安全和秩序的地方环境行政来掌管法的执行，按照区域性环境问题的特殊性制定专门的环境保护措施，这样会比由中央环境行政实施能够获得更切实的效果。另外，环境问题的解决还必须将土地、水、森林、草原和生物等自然资源的正确利用以及石油、煤炭等能源的开发有机地联系起来以便有效地采取综合的对策，但在中央环境行政中，由于上述管辖权复杂地交织于各行政机关之间，要实现环境行政的一元化是困难的。与此相反，在地方环境行政的场合下，可以将权限统一，从而较容易形成综合环境行政。再者，目前环境控制的手段日新月异，与中央环境行政通过法律的限制容易形成固定的形式相比，地方环境行政灵活性强，易于及时、机动地应对新的环境问题。这样，地方环境行政在环境保护中就具有第一性责任，最适合于环境行政的功能实现。

(二)地方环境行政的性质

地方环境行政在性质上早期被认为是机关委任事务，因为将执行国家法律的行政机关配置到全国各个角落是困难的。但是，由于环境的保护与地方的利害是密切相关的事项，所以地方环境行政应是地方固有的自治事务。对于这种固有的自治事务，即使国家法令规定了，也没有当然地剥夺地方环境行政的权能。国家法令规定的是要求全国一律施行的最低标准，在此之上，地方环境行政仍然可以进一步采取独立的措施。如《中华人民共和国环境保护法》第九条规定：“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。”第十条规定：“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。”所以，地方环境行政已经作为地方固有的自治事务确定下来了。

(三)地方环境行政的设计

地方环境行政的设计取决于中央和地方的关系安排，即环境保护中的府际关系。所谓府际关系可以概括为：政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系，实际上是政府之间的权力配置和利益分配关系。环境问题事涉广泛的利益冲突，其中就包括国家利益与地方利益以及地方利益与地方利益的冲突。所以，地方环境行政的设计事关重大，因为“地方制度设计之良馈，影响国家社会至深且巨，若地方制度设计妥当，则国家可坐收分权而治之功效，包括地方得到迅速、有效反应需求，地方自治能民主化、活络化地方政治和社会以及培养人民参政并进而养成爱护乡土的情怀，除此之外，多层级政府之存在也有助于防止集权统治。反之，若地方制度设计不当，则国家将因为中央过度集权或地方过度扩权而导致无效率、不民主或不安定，其严重者将危及国家社会之安定与发展”[1]。但是，“在中央和地方的关系上，究竟采用集权制还是采用分权制，决定了府际关系的不同发展路径。如果采用集权制，则地方作为国家的分治区存在，决策权以及重要事务的管理权应由中央政府负责，地方政府主要承担事务性的工作。当然，也可以在集权制的前提下，由政府向地方政府下放权力。如果采用分权制，则应确认地方政府相对独立的地位，赋予地方政府较大的自，包括明确的事权、财权、部分组织设置权和人事管理权以及立法权等”[2]。不过，从通行的做法看，应实行法律分权制。

如德国基本法第30条对有关联邦和州权限划分作了原则性规定，凡宪法没有赋予联邦的事务，各州均享有管辖权。日本宪法则将保障地方自治作为宪法的基本原则之一，要求在把地方公共团体作为完全的自治体的同时，涉及地方利害的行政，原则上作为地方公共团体的事务，排除国家机关的干预，依靠地方居民的创意和责任自主地进行处理。

二、地方环境行政运行机制

环境及环境问题的地方性特点决定了地方环境行政在环境保护中扮演着非常重要的角色，但地方环境行政在环境保护中的缺位是当前制约环境工作开展的重要因素。其原因是多方面的。其中之一就是地方政府没有成为地方环境利益的代表，其根源在于在地方政府和中央政府的关系上存在问题。地方政府是对上负责而非对下负责。长期以来，中央政府对下考核主要以经济指标，这导致地方政府缺乏对环境保护的关切。虽然中央政府目前已越来越注重环境保护，但地方政府由于面临发展的竞争压力往往走向了优先发展经济的道路。二是由于中央政府和地方政府在环境事权上的责任不明确，地方政府想在环境保护方面有所作为也难以操作。三是地方政府财力欠缺，而环境保护需要大量的资金，地方政府往往心有余而力不足。四是环境合作难以开展，环境问题牵涉广泛的利益冲突，既有国家整体利益与地方利益的冲突，还有地方和地方利益的冲突，在没有合理补偿的情况下，片面地要求个别地区加强对环境的保护而剥夺其经济发展的权利是难以为继的。五是中央缺乏对地方政府在环境保护领域的有效监控。所以，地方环境行政要发挥其在环境保护中的第一性责任，有赖于建立一个良性的运行机制，其事涉如下几个方面。

(一)可持续的发展观

传统的发展观片面地追求经济的增长，忽略了对环境的保护，结果导致经济的增长是以环境的污染和破坏为代价的。其影响不仅涉及国家层面，也深入地方层面。为了遵从国家的经济增长和区域开发政策，在竞争的发展压力之下，地方往往降低环境要求，甚至放弃对环境的保护，引进和发展严重污染环境的工业项目，过度地开发自然资源，结果造成环境的严重污染和破坏，地方环境行政“负”运行。在国家认识到传统发展观的危害而改采可持续的发展观之后，地方应积极转变发展观，醒悟到抽掉环境对策的区域开发政策之非，走经济发展与环境保护协调之路，实现地方的可持续发展。这样的话，地方环境行政不仅会积极执行国家环境法律、法规，实现中央环境行政的环境保护目标，而且当有区域性的环境保护需要时，就不会只满足于法律的执行，而是积极地创造性地承担起地方的污染防治和自然保护之责。地方环境行政在可持续发展观的指导下才可以顺利运行，而且今后也将继续作为地方事务发展下去。

(二)分权的法律化

地方环境行政的稳定运行需要法律的保障，即中央与地方在环境行政领域分权的法律化，这既是市场经济和民主政治的需要，也是公共管理理性和高效的要求。但现实的法律安排更侧重于中央的集权，如《中华人民共和国宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”由于缺乏环境领域分权的法律化，中央政府虽然从国家整体利益出发，一直强调环境保护，但地方政府却更关注地方经济的发展，对地方环境利益考虑不多，其根本原因在于中央集权下地方环境利益代表的缺位，地方政府没有成为环境的维护者，相反在许多情况下成为环境破坏和污染的庇护者，更有甚者直接破坏和污染环境。新近颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》虽然要求落实环境保护领导责任制，但并非真正意义上环境领域分权的法律化，因为其仅规定：“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。地方人民政府要定期听取汇报，研究部署环保工作，制订并组织实施环保规划，检查落实情况，及时解决问题，确保实现环境目标。各级人民政府要向同级人大、政协报告或通报环保工作，并接受监督。”

(三)事权的明确和财力的保障

地方环境行政运作应建立在事权明确的基础上，除整体性、基础性和协调性的环境事权归属于中央环境行政外，其他事权原则上都可归属于地方环境行政，如地方环境保护高于国家环境要求的决定权，有关环境法律、法规的执行权等。为避免地方环境行政事权受到不当干预，还应保证地方环境行政的司法救济权。

地方环境行政的功能不仅仅是干预和管制，其更重要的是给付和服务，如营造污水处理厂、垃圾填埋场等环境事业设施，而这需要大量的环境资金。对于经济发达地区，其环境资金的解决并不困难，但对于经济欠发达地区，资金问题直接制约了地方环境服务行政的开展。因此，中央环境行政的财政转移支付给地方环境行政是必要的。

(四)相关利益的合理设定

地方环境行政有效运行的长效机制依托于相关利益的合理设定。环境的“公共物品”属性使其具有供给的普遍性和消费的非排他性，从而导致环境利益出现“外溢”，即保护环境的一方并不独享由此所带来的利益，其保护成本的支出无法通过市场的交换而获得补偿。相反，破坏和污染环境则可以为地方带来短期的经济快速增长，而所造成的环境损失则由其他地方和整个社会承担。典型的如流域环境保护，原因就在于流域往往地域跨度大，横跨多个行政区域，像长江、黄河分别流经10多个省区市，各地自然状况迥异且经济、社会发展不均衡。由于相关利益缺乏合理设定，上游地区为了发展经济摆脱贫困往往破坏和污染上游环境，结果造成中、下游巨大的利益损失，从而引发了大量的跨界环境纠纷，形成地方之间的环境对抗。所以，地方环境行政的长效运行要合理设定地方生态利益的补偿以及跨界损害环境利益的赔偿，并进而建立地方在环境领域的合作机制。

(五)监控体系的健全

地方环境行政的良好运行离不开健全的监控，应构筑全方位的监控体系。一方面，中央环境行政应进行监控，但除确实必要外应避免过多依赖行政手段，而可以采取财政等经济手段来引导地方环境行政，如通过功能性拨款要求地方环境行政承担相应的环境任务，从而影响地方环境行政所提供的环境公共服务，保证其正确的方向和恰当的质量；另一方面，地方之间和公众也可以进行监控，如对地方环境行政的不作为或不当作为，公众和有关地方可以提起公益诉讼，通过司法的干预，纠正其不当作为。

三、结语——兼论环境法的完善

地方环境行政作为环境行政的重要组成部分，在环境保护中发挥着第一性的责任，这是由环境及环境问题的地方性特点所决定的。地方环境行政从早期的机关委任事务已发展到地方的固有自治事务，分权的法律化是地方环境行政运行的基础，而其中相关利益的合理设定是关键。

环境法作为新兴的部门法是伴随着环境问题的日趋严重而传统部门法无力解决的情况发展起来的，其兴起之初即以国家的行政干预为基点解决国家面临的重大环境问题，通过立法确立环境保护的国家目标和环境标准以及有关的管理制度。环境行政主要侧重中央环境行政，而对于地方环境行政则长期关注不够。随着环境保护的深入开展，公民的环境意识不断提高，对其所生活的地方的环境越来越重视，并希望获得更高水平的保护。同时，整体性的环境是由各个地方环境所组成的，地方环境的好坏对整体环境的影响是显而易见的，而各地自然环境迥异且经济、社会发展不均衡。所以，地方环境行政应成为环境法的重要内容。

目前，全国人大常委会已将1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》列入修改议事日程，许多学者建议以此为契机按照“基本法律”的定位，改造和完善中国的环境法[3]。据此，应在《中华人民共和国环境保护法》修订中将地方环境行政作为其规定的一个重要方面，通过环境基本法解决中央环境行政与地方环境行政的关系以及地方环境行政运行机制中所涉及的问题。

参考文献：

[1]翁岳生．行政法[M]．北京：中国法制出版社，2002．

[2]薛刚凌．论府际关系的法律调整[J]．中国法学，2005，(5)：50—53．

[3]王树义．可持续发展与中国环境法治——《中华人民共和国环境保护法》修改专题研究[M]．北京：科学出版社，2005．