论欠发达地区地方政府债务偿还机制设计

【摘要】分析现行相关政策对欠发达地区跨越式发展地方政府债务融资和债务偿还的制度性瓶颈，探讨适合欠发达地区跨越式发展需要的地方政府债务偿还机制的相关制度设计，提出相应政策建议。

【关键词】欠发达地区 地方政府债务 偿还机制构建

一、欠发达地区地方政府债务的政策约束

欠发达地区地方政府基本只执行上级政府的政策，或在上级出台政策之后，地方政府再制定出相关细则予以落实。这样的管理制度导致地方政府缺乏建立健全内部资金管理制度的动力，这不仅影响资金的流动和使用效率，更与财政资金“精细化、科学化管理”的基本理念不相符。

由于中央政府和地方政府目标不一致导致财权与事权的不对称，处于“信息劣势”地位的上级政府对于欠发达地区地方经济发展规模和资金需求量并没有确切具体的认识。社会公众对欠发达地区地方政府在监督管理上的缺失，也增加了欠发达地区地方政府大量债务融资的可能性。因此，不管是为了获得良好的考核业绩，还是为增加自身的寻租机会，地方政府均会有扩大预算支出的冲动，当这种冲动缺少必要的公众监督和问责机制时，地方政府负债运营就轻而易举。

我国的财政体制是分税制，欠发达地区地方政府拥有的资产大部分属于流动性不强的非金融资产，所以很难作为欠发达地区地方政府偿债资金的稳定可靠来源，尤其是那些还没有盘活的非经营性资产，数目巨大。另一方面，我国中央政府不能对欠发达地区地方政府的土地出让金收入进行直接调节，这促使地方土地交易市场价格有很强的波动性。

二、欠发达地区地方政府债务偿还机制设计

（一）落实地方政府现有债务偿还责任

目前，欠发达地区地方政府要更加理清明确不同地方债务的偿还主体，和地方政府相对应的债务偿还责任。第一，对政府部门、机构和全额拨款事业单位形成的债务，因为公共服务而形成的债务，地方政府应该承担直接偿还责任，并设定还款计划，把这些偿还资金列入预算管理；第二，针对一些与社会公共服务没有关系的欠发达地区地方政府债务，应遵照“谁举债、谁偿还”的准则来执行，借债主体自己自行偿还债务，欠发达地区地方政府不负兜底的责任；第三，对于存在的由欠发达地区地方政府担保或者承诺的债务，可修订一些高标准的条件加以限制，不符合的条件的全部由举借主体自己偿还，只有充分满足条件的情况下，欠发达地区地方政府才偿还。

（二）完善法律法规建设进程

欠发达地区地方政府债务融资涉及宏观经济调控、资本市场的有效运行和政府及其部门的管理水平，基于公共受托责任和社会公权力的双重制约，法律规范和制度体系上有些欠缺，很难完成资金管理的绩效目标。欠发达地区地方政府负债到目前为止要想完全杜绝已经很难，既然事实已经发生，那么债务偿还的规范化最好的办法是建立相应的法律，构建一个可以保证地方政府有效理财的法律法规体系。

（三）建立全面的债务资金监督体系和风险评价预警体系

欠发达地区地方政府债务管理，应强化政府债务资金监督体系和风险评价预警体系的建立。欠发达地区地方政府完善的监督体系，不仅利于债务资金的使用效率，更能对政府的执政能力和资金管理能力进行全面监督；风险评价预警体系对于欠发达地区地方政府债务风险也具有提前预防的作用。地方政府应统一规范债务监测指标，方便监督管理主体使用。使债务监测指标评价体系达到统一规范，不能简单化简为看某个单一指标是否越过警戒线（安全线）作为债务风险预警信号，应多个指标相互结合来共同评价判断。

三、欠发达地区地方政府债务偿还机制构建建议

（一）改善政绩考核体系

由于欠发达地区地方政府盲目追求政绩，急于快速摆脱贫穷落后的现状，不顾现实经济发展滞后状态和产业结构不合理等条件的约束，盲目提出过高的发展目标。一些欠发达地区地方政府举债规模远超过了地方的可承受能力，不但没有促进地方经济的发展，反而破坏了欠发达地区本来就脆弱的生态环境，阻碍了地方经济可持续发展。所以，建立科学的政绩考核体系是欠发达地区解决地方债务问题的基础。

（二）统一欠发达地区地方政府债务管理口径

对欠发达地区地方政府债务管理，要明确规范地方政府债务的概念含义。目前，不同地区之间对于地方政府债务的概念含义或者定义存在分歧。这种定义上的不统一，在一定程度上造成欠发达地区地方政府债务管理口径不一致，各地地方政府债务的汇总就缺乏科学性、一致性，各地地方政府债务资金管理绩效的指标可比性也就不强。

（三）对地方政府债务情况进行不定期摸底调查

欠发达地区地方政府债务的数量超出当地政府的承载力，就可能爆发债务危机。因此，欠发达地区地方政府须全面了解自己债务的规模，才能更好地解决债务问题。为了继续追踪地方债务增量，应该建立起一个有能力和资格的专门调查地方政府债务情况的组织，为了更好地监控地方政府债务增加，需要各级地方政府举债上报资金数额、利率、借款期限等信息，以便控制地方政府债务增加。

（四）加强商业银行的管理，实施金融创新，化解地方债务

商业银行对地方政府融资平台的态度，在一定程度上对欠发达地区地方政府债务规模大小产生影响。如果银行能够做到对待地方政府融资平台像对待一般私企那样，有严格的贷款审批程序，地方政府债务扩大的速度就会减缓。对于地方政府债务的规模，银行方面应进行有效的监管和严格放贷审查，从源头上收紧银行信贷流向地方政府的渠道。同时，在银行内部要建立贷款问责制，以限制向地方政府贷款的盲目性。

（五）引导民间资本投资向公共服务设施转移

增加民间资本对公用事业投资是从另一角度解决地方债务偿还危机。现在国内民间资本很多，欠发达地区地方政府可以创新债务管理方式，将民间储蓄转变为公用事业的投资，可以采用“公私合营”的方式来进行。

参考文献

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基金项目：贵州省软科学项目（黔科合体R字[2013]LKC2013号）；贵州省教育厅高校人文社会科学项目（13SSD003）。

作者简介：陈劲松，贵州财经大学副教授；徐子涵，贵州财经大学研究生；王友春，贵州财经大学研究生。