大数据在构建新型权力监督模式中的应用探究

党的十八届三中全会提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”那么，如何把权力关进制度的笼子里？在十八届三中全会上，我们党已提出了相关举措。大会提出：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。”

在国家权力谱系中与民众生活联系密切的当属行政权力，而目前行政权力在实际运行中存在滥用权力、违规用权、公权私用等不良情况。信息技术革命的不断推进和互联网应用的普遍推广促进了大数据技术的兴起，人类社会的各个领域的生产生活方式都产生了革命性的变化，这同时也在权力监督模式的变革上给予我们新的启示：推动大数据技术进入行政部门作为办公平台，使之成为贯穿行政过程始终的一个重要媒介，使各行政环节有效衔接，消除权力监管缝隙，构建一种技术保障性的权力监督体系，改善权力的传统运行模式，让整个行政过程能够良性运行。

一、大数据的含义及构建意义

（一）大数据的简要含义

大数据一般是指“产生于多种来源的巨量电子数据”。 它具有四个特征： 容量大、速度快、多样性和价值大。 “其多样性体现在它的来源包含结构化数据与非结构化数据――前者是运用一定规则经过加工的数据，后者则指大量的实时变化的数据。”其中，文本、图片、音频、视频等形式的非结构化数据是大数据的主要组成部分。大数据的大价值则体现在数据挖掘上，它往往提供了某种潜在的政治、商业价值或治理方向。

（二）大数据对于构建新型权力监督模式的意义

在权力监督模式的构建方面，大数据的主要意义在于“数据治理”思维和模式的确立。大数据能够有效集成行政过程中各个环节的信息，通过数据挖掘和分析增强权力监督制约的前瞻性；能够实现信息跨部门、跨区域共享，从更高的层次实现超越部门利益的相互监督模式；有助于权力监督部门逐步形成用数据挖掘、用数据分析和用数据监督的习惯，真正实现大数据在权力监督中的常规运用。

二、运用大数据构建新型权力监督体系的理论推演

传统权力监督体系因其自身具有的局限性，要求我们要引入新的监督要件去构建新型权力监督体系。新的监督要件便是以大数据为核心内容引领的各种技术和设备要素。

（一）数据收集

数据收集是指以“行权痕迹”作为数据资料进行数据收集。在构建新型权力监督体系的过程中要以“行权全过程留有痕迹”为根本原则。坚持权力行使“全程留痕”，通过信息化系统和大数据平台的运用，实现对权力运行及其他行为的全过程记录，为事前预警、事中监管、事后追究提供依据，为实现大数据的应用建立大数据资料基础。

一是建构并利用行政部门业务信息系统的自动记录功能，使那些能够纳入信息系统的具体工作要统一通过该系统运行，坚持由外到内，由上到下，实现数据的全范围覆盖、全程记录和全程电子化。二是对于不能实现系统自动采集的数据，通过办公终端录入等方式进行人工记录。

（二）数据分析

数据分析是指利用大数据系统对“行权痕迹”相关数据进行数据分析。利用信息化手段，完整记录行政个体行为的活动轨迹，在形成相关行政过程、执行工作纪律、接待群众等方面的数据档案后，利用大数据技术，让原来不能量化的评估内容变得更容易量化，从行政、诚信和效能等方面，推动建立一套全面、公平、科学的评价体系，构建具有空间立体特征的评价模型。最后，通过导入对象的数据档案进行分析，实现对行政主体全方位、多维度、深层次的立体评价，减少人为因素的干扰。

（三）数据反馈

数据反馈是指根据数据分析的结果进行相应监督和惩治措施。在对“行权痕迹”相关数据进行分析并经过评价模型的相关评价后，筛选出正常“行权痕迹”和违规“行权痕迹”，对违规“行权痕迹”进行回溯，追踪查找出违规行权的起始点和相应责任人，随之对违规行权的起始点进行预警完善并中止行权过程，以及按照相关法律法规对相应责任人进行惩戒。这些处理过程和结果也都将被记录在行权数据档案和个人数据档案中，成为新的数据库资料。这一系列的过程便是“数据反馈”过程。它彰显的是新型权力监督体系的实践价值。

三、运用大数据构建新型权力监督体系的实践探索

在对新型权力监督模式的构建有一个框架性的理论思考后，我们就要在实践层面切实地对新模式中每一建设环节作出具体的设计，使新型权力监督模式的建设具有可操作性。对此，有两个着眼点：一是对权力行使流程的监督，二是对权力人的监督。

（一）通用监督模式

通用监督模式是针对所有行权事项和行权过程的监督而作的模式设计。该模式根据权力运行的不同阶段特性布局不同的数据信息采集设备和不同技术处理过程：

首先，在权力决策阶段，用视听影像设备完整记录决策的过程，决策者要把出台决策的过程要点形成书面资料并电子化归档，以便日后对决策本源有据可查。

其次，在行使权力阶段，采用电子化监督手段对权力下行过程中所涉及的执行者进行监督。对于有规范化要求的行权，要在电子办公终端按照统一模式记录整个行权过程，这个过程中会涉及到行权主体、行权对象，可能还会有第三方这三个主体。行权主体按照所办事务流程逐步办理，每步都要在数据记录终端（比如窗口业务部门的电子政务系统、一线执法人员所佩戴的执法记录仪等）留下记录。当一个行权过程结束，在数据分析环节，这些记录会比对行权规范，若有违规之处，反馈系统会显示行权违规点。此外，还可以提前在数据系统中设定行权风险点，以提示在这一权力节点上易出现权力违规的不良现象。比如，在行政审批中，在“审批条件是否符合要求”这一节点上要设立风险点。以防不符合审批要求的行权对象对行权主体行贿以获得审批。一旦当行权违规触及风险点时，数据系统就会示警并中止行权主体继续违规行权。如此一来，传统的事后监督就转变为更为及时的事中监督，这样就避免了违规行权将带来的更大的损害。

最后，在权力反馈阶段，要面对行权对象设立权力反馈信息系统，让权力对象能够自主地核查此次行权是否合乎规范。在这个阶段主要依靠互联网络与要核查的权力主体部门网络实现对接，既可自主核对行权过程有无违规，行权对象也可输入自身所遭遇的行权疑问点，通过数据系统分析、比照、检验有无违规行权。若有违规行权，可依法及时追究相关责任人。

（二）特别监督模式

权力监督体系的一个重要作用是防范腐败案件的发生，但梳理2000年至2009年这10年间的腐败案件，我们可以看到“腐败案件数据库表明，腐败严重程度在过去10 年逐步上升，最严重的腐败类型是政府采购、工程承包、组织人事、财务管理和土地、城市规划案件……在地方政府中属于中高级干部的处、厅局级官员是受贿和索贿案件的主体”。这些腐败案件在传统监督体系下受到了一定的制约，但并未从权力监督的根本机制上作出改革性的措施，从而使得腐败案件的发生率多是随着高层打压的强度而改变的。

通过以上对腐败案件的综观，我们对权力人的监督如果按照传统监督模式那样，让监察、检察等公职人员对其进行监督，权力人往往会依仗自身的权力资源对监督人员的监督形成阻碍。在监督权力中，监督的难点是对那些自身处于监督职位和其他中高级职位公职人员的监督。如果没有完善的监督措施，前者易出现“监守自盗”的违规行为，后者可能会产生“以权限监”的恶性状况。

此时，我们就该考虑用一种非人为性的技术手段去架构新型的权力监督体系。大数据所具有的数据收集、数据分析等功能特点适宜这种新型权力监督体系的构建。

首先，要建立起对权力人相关信息数据的收集渠道，在行使权力的各个环节要采集涉及权力人的相关行为信息。这包括权力人的通信信息、行动信息以及行权过程中与之相关的密切联系人的行为信息。这就要求对权力人的通信渠道、行动轨迹、相关联系人的行动进行规制和掌握。建立信息收集渠道就是要控制这些数据信息的发出源，比如，为权力人配备可监管式的通讯手机、交通工具，或在权力人体内植入非永久性的技术芯片亦或者开发能识别权力人皮肤信息的个人佩戴物，进而能确认、追踪权力人的各类数据信息，对其权力实施行为进行记录并自动上传至相应的个人行权数据库。在同步进行的数据分析中，通过比对、筛选等技术程序对所记录的数据信息进行分析，以便及时发现或预警相关违规行权行为。

其次，构建新型权力监督系统不仅仅只是对传统监督系统的自我修正，它更涉及到其他诸多体系的更新。比如，人事体系中公职人员的晋升考察方式，传统的方式往往“只唯上”，而“考察群众意见”等其他利于公平公正的环节常流于形式，因此有必要同时对人事体系进行革新，以便让能力优秀、心怀人民的公职人员得到晋升，从本源层面降低权力监督对象的违法率。进行多学科间的联合探讨、多体系间的同步革新，可避免在解决新型权力监督体系的构建这一中心问题过程中出现“头痛医头，脚痛医脚”的偏颇。

综观之下，大数据现在已经成了科技发展的代名词，“数据治理”已经成为一种趋势，大数据的发展在推动着政府自身改革，大数据的有效运用，可以有效提高政府效能和服务质量水平。政府部门要深刻感受到大数据对社会经济发展和资源配置的影响，成为对新技术最敏锐、最大胆的、最积极的实践者之一。

（作者系贵州大学公共管理学院硕士研究生）