印尼小额信贷模式及借鉴

印尼人民银行小额信贷（BRI）模式独特的内部创新设计机制，即利用本土化的社会和金融资源使成本最小化、高利差的存贷款服务产品保证收益最大化，同时辅以公司治理的激励机制则是其能够取得成功的关键所在。

印度尼西亚人民银行（BRI）是世界上为农村提供金融服务的最大的国有商业性金融机构。其小额信贷体系向印尼数百万农村居民提供了大量且可持续性的金融服务，同时在商业运作上也获得了巨大成功，是继格莱珉银行之后的又一小额信贷运作模式的典范。

印尼与中国同为发展中国家，国情有诸多相似之处，不论地理还是人口数量上都可以称之为大国，且民族众多，农业是其支柱产业，国内中小企业数量居多，居民储蓄率较高。与商业银行只追求利润的经营目标不同，小额信贷要同时实现减贫与盈利的双重目标，而BRI模式出色地解决了财务可持续问题。研究印尼人民银行小额信贷模式的运作机制，对我国农村金融市场的发展和完善具有十分重要的借鉴意义。

BRI小额信贷模式

BRI最初成立于1895年，直到1969年才正式开展小额信贷业务，向农村提供金融服务。1969年，在绿色革命的推动下，苏哈托政府为增加大米产量鼓励水稻生产者使用化肥等现代生产投入品，建立了BMAS项目即“加强大米生产项目”。由农业部的农业推广人员选定贷款对象，BRI的村级机构对农民实行贴息贷款，中央银行负责以3%的利率向BRI提供资金，而农民所支付的利率为12%，这个利率低于年通货膨胀率和小额储蓄的利率。BMAS项目的贷款总量迅速上升，1976年达到550亿卢比，随后几年在350亿～500亿卢比之间摆动，后随着BMAS项目的完成，贷款总量逐渐下降，到1984年降至140亿卢比。由于还款率低、存贷款利差较小，BRI的小额贷款项目连年亏损，只能依靠财政部贷款补贴维持，在BMAS项目贷款总量不断下降的同时，贷款违约率却始终稳步上升，至1984年贷款违约率达到50%以上，3600多家乡村信贷部无一盈利，年营运损失超过200亿卢比。

到20世纪80年代，随着粮食产量的增加，BMAS项目完成了其历史使命，加上当时国际石油价格的回落导致政府财政收入减少，政府因此取消了对BRI小额信贷项目的补贴，BRI陷入发展困境。1984年，BRI决定转换经营机制，对整个村级机构体系进行重组，将乡村信贷部从BMAS计划的导管转变为提供完全金融服务的农村银行。被认为没有潜力的乡村信贷部(3624家中的1135家)则先设计成村服务站(PPD)，每星期开门营业1～6天，营业天数取决于客户的多少和交易量的大小。现在，很多服务站已发展成为完全的村银行。村银行重组为独立的盈利单位，独立核算，自主经营。

印尼政府对一些重大政策进行了调整，要求村银行的资金必须来源于储蓄，因此村银行的存贷款利差必须能够覆盖成本。BRI村银行为此推出了两个比较适应本地市场的存贷款服务产品。1984年2月，引入一般农村信贷(KUPEDES)，没有政府的贷款补贴，由村银行自己确定贷款对象，但是贷款者必须具有覆盖贷款价值的抵押物，如地契、房屋所有权、摩托车和其他财产。1986年4月，引入为村银行专门设计的储蓄产品SIM PEDES，即农村储蓄，为当地居民提供流动性强、方便和安全的存款服务。同时银行自身也建立了一整套良好的信息反馈、激励和监督机制。

经过这次改革，BRI摆脱了政府补贴模式，转变成为世界上少数可以成功商业化运作的小额信贷的机构之一，其业务量迅速扩大，利润不断增加，仅用3年时间就实现营业收支平衡，5年后开始盈利，并保持了较高的贷款回收率，尤其在亚洲金融危机中农村小额信贷部仍始终保持盈利，赢得了良好声誉。BRI存款客户数量从1984年的400多万增加到2006年的3000多万，贷款客户数量从1987年的130万增加到2006年的近350万，存贷比从1987年的0.67上升至2006年的1.60，期间在1998年达到最高点3.44。大量中低收入者和贫困人口从BRI提供的信贷服务中受益。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同时在美国证券柜台交易市场（OTC）挂牌交易。2006年，其资产回报率为6.88%，股本回报率为129.96%，经营自给率为145.29%，利润率为31.17%。

截至2004年，BRI已经拥有4046个村银行，其中96%的村银行盈利。村银行体系发放的贷款只占BRI总贷款的15%，却创造了大部分的利润。BRI发放的中小企业贷款约占印尼所有中小企业贷款的一半，其到现在为止已成为世界上最大和最具盈利能力的小额信贷网络。

当地经济社会环境

BRI小额信贷模式运作成功，与印尼的经济社会环境分不开：大量贫困人口和中小型企业的存在为BRI小额信贷提供了巨大的潜在需求；政府宽松的政策与审慎的监管为BRI小额信贷的发展提供了有力的制度保证。

大量贫困人口和中小型企业的存在

印尼为世界第四人口大国，目前总人口约2.2亿，其中贫困人口数量众多。过去三十年，印尼实行了城市化和消除地区差距的战略，贫困人口持续减少。印尼中央统计局的资料显示，2007年印尼仍有3717万人口处于贫困之中。印尼总人口中，农业人口占67%，并且农业人口密度较大，具有较低的流动性。

农业是印尼传统支柱产业。由于经济中就业岗位不多，使得大量劳动力被迫进入产出低、利润差的农业和非正规部门就业。全国有59%的人口从事包括林业和渔业在内的农业生产，农业部门吸纳的劳动力占全国的44.6%。在印尼农村，绝大部分人口是中小企业生产者，如农场主、零售店主、食品加工者、小商贩和小规模制造业者，劳动密集型的中小企业在印尼经济发展中处于主导地位。因此，提高贫困人口收入、缓解贫困的有效途径是发展中小型企业。这与我国目前的状况有很大的相似性。

在全球经济一体化的背景下，劳动密集型的中小型企业几乎处于完全竞争市场中，利润空间相当低。一方面，企业难以快速累积资金、提高技术含量和扩大企业规模；另一方面，中小型企业主不得不拼命压低工人工资以降低成本，使得工人所得收入不足难以脱离贫困。农村对信贷服务存在巨大的潜在需求。这为BRI小额信贷模式提供了运作和发展的空间。我国在中小型企业快速发展的背景下也面临这样一个巨大的潜在需求对象。

虽然BRI对贷款对象的选择极为苛刻，造成小额信贷的贷款面相当狭窄，一般只占社区农户数量的4%～5%，但是由于小额信贷拥有庞大的潜在客户量，BRI仍能从中挑选出相当数量的能承受高贷款利率且还款率高的客户。

政府宽松的政策与审慎的监管

印尼政府在1983年6月实施了利率市场化改革。BRI可以自主制定利率以覆盖成本，同时产生高额利润。此外，BRI村银行在1983～1984年转换经营机制的过程中，印尼政府在政策和资金上大力扶持，促使小额信贷业务大规模发展，BRI村银行的改革得以成功。

1988年印尼开始实施第二轮金融自由化改革，颁布了一系列放松金融机构准入的金融法规。如降低银行业的进入壁垒，允许商业银行在印尼各地设立分支机构；重新设置新银行的最低资本金要求，新设农村银行只需5000万卢比的资本金；要求现存的农村半正规金融机构转化为农村银行。这一系列金融法规的颁布极大地促进了农村银行的建立。在随后的5年里，大约有1000多家农村银行建立。1992年3月新银行法颁布实施，废除农村银行经营的地域限制，在法律上把其定为农村次级银行。

为加强对农村银行的管理、规避小额信贷运作中的金融风险，印尼政府推出了一系列监管政策：一是制定小额信贷法。允许开展小额信贷业务的机构从公众处募集资金、发放信贷，但是不允许接受经常账户、参与贸易交易以及外汇交易。二是制定存款保险计划。金融危机之后，印尼政府认识到了存款保险计划在规避风险方面有着非常重要的作用。三是设置监督机构。接受中央银行的监管，确立一系列指标，由30个中央银行地区分行实施。每一个BRI支行都要向中央银行地区分行提供周报、月报和年报。现场检查每年进行一次。

BRI运作机制

小额信贷的服务对象主要是贫困、低收入农民和一些中小企业，交易过程中信息不对称现象严重且费用过高。金融机构往往要么不愿进入该市场，要么难以保证贷款偿还率而不得不依靠国家财政补贴。印尼BRI小额信贷模式中的内部创新设计有效地解决了农村金融市场普遍面临的这一难题，这也是其能够取得成功的关键所在。

以基层为核心、充分利用本土化资源

BRI设有四层组织结构，从上到下依次为BRI小额信贷部，主要负责制定政策和直接监管乡村信贷系统；地区分行，主要负责对下一层的内部审计工作、监管和指导，现已发展有15个地区分行，324个各地区支行多位于该地区主要城市，其职责除贷款经营外，还要负责监管下属乡村信贷网点，并决定各个村银行能自主决定的最高贷款限额，其监督和管理费用由村银行负担；最底层共有4046个村银行遍及印度尼西亚全国。

村银行是BRI整个小额信贷系统的核心。其作为单独的财务核算单位主要分布在基层城镇中心地区或离市场近的位置。为了节约成本，机构设置精简，同时员工主要来自当地，熟悉当地风土人情和文化背景并熟练掌握当地语言，这样不仅充分利用了农村本土化的社会资源来解决逆向选择与道德风险问题，同时还节约了成本，使信贷员无需花费过多的人力与物力进行贷前调查与贷后审查，较好地克服了信息不对称，降低了交易费用。这种低成本的利用农村内部这个“熟人社会”的组织资源和社会资源甚至是金融资源，是其良性循环并取得成功的基础。这也是许多城市金融机构进入农村社区后无法解决贷款高成本，高风险和低利润问题的症结所在。

高利差的存贷款服务产品

在农村发放贷款，要面对严重信息不对称、缺乏可抵押物、特质性成本与风险、非生产性借贷这四种特殊性而产生的高成本，银行往往难以获利。地方性金融机构往往因资金不足或为保证贷款偿还率，不能给当地提供广泛的金融服务。印尼政府在1983年6月实施了利率市场化改革，BRI可以自主制定利率。同时BRI村银行提供了一系列针对目标客户的储蓄产品来吸收资金，推出高利差的存贷款服务产品保证了利润，克服了其他金融机构普遍面临的困境而得以持续性发展。

低利率可以帮助穷人获得贷款的观念已经被多年的实践证明是不可行的，这不但不能实现财务的可持续，还会给贪污、寻租以可乘之机。印尼实行利率市场化政策的贷款年利率通常在20%～40%。高额的贷款利率足以覆盖成本，同时获得高额利润。现实表明，在印尼，高利率的贷款需求极为旺盛，说明在资金稀缺的农村地区，资本的可得性比低利率更为重要。而且贷款利率较高，使得较富裕的非目标群体没有动机排挤目标群体，低收入者和中小企业才有机会获得贷款。这也是与GB模式的20%低利率相比BRI模式更好地实现了财务可持续问题的重要方面。

作为银行小额信贷资金的主要来源，BRI同时也很重视动员储蓄。村银行靠自己吸收储蓄而来的借贷资金的成本约为13%，而从地区分支行拆借资金的利率约17%，这种利率安排大大增加了村银行吸收储蓄的积极性。针对不同的目标客户而设计各种存款产品以满足农村居民对储蓄的安全性、方便性、流动性和收益性各方面要求，这种需求超前型的设计使其能更准确地了解到目标客户的真正需求。城市金融机构那种供给超前型的产品设计使很多农户和农村中小企业被拒于贷款的大门之外。

村银行既吸收了大量储蓄资金，又通过拉大存贷利差，扩大利润空间积累自有资金。经营资金既不需要政府拨款，也不依赖国际捐赠，BRI小额信贷体系成功实现了商业化运作，从而保证了农村居民获得长期所需的金融服务。

分期还款机制

为保证贷款人能够按期还款，村银行规定，贷款人在贷款时先扣除其10%的还款保证金，并采取按月收息、分期分批收回贷款本金的做法，对按期还款者给予0.5%的退息优惠。这种分期还款机制是基于“现金流”理念的贷款管理技术，一方面可以降低信贷风险并获得充足现金保持健康的财务状况；另一方面还具有早期预警功能，可以提早发现具有较大潜在风险的贷款。

同时，村银行不仅在确认贷款人具有还款能力时才按程序予以审批，而且村银行信贷员每周至少有一天要下乡访问客户，调查了解贷款人的经营情况和收入来源状况，以随时掌握信息。

监督激励机制

BRI不仅接受中央银行和金融发展监督委员会的外部监管，而且BRI小额信贷体系建立有专门的内部监督激励机制。

在内部监督方面，银行自身建立起一套透明的会计核算系统，实现良好的信息反馈和监督机制。每个分支机构，包括村银行，每年至少被审计一次，由设在地区办公室的内部审计小组实施。同时，对村银行实行充分放权，分支行对村银行的总体表现负责，而日常的运作、贷款的决定、基金的管理由村银行自行负责，村银行在很大程度上是自律管理。每个村银行都单独进行会计核算，程序简单标准。衡量村银行表现如何的指标透明而集中，有助于村银行经理和员工进行自我监督。

同时，引入现代公司治理机制以激励员工，将其绩效与工资挂钩。由于各个村银行独立进行财务核算，权责明晰使经理和员工对自己村银行的表现产生高度的责任感。衡量村银行表现如何，其标准是利润而不是它覆盖了多少面积、发放了多少贷款。村银行年利润的10%被分配给员工，从而激励员工积极提高村银行利润。允许村银行从BRI支行获得流动性或对它将超额存款存入BRI支行提供具有竞争性的转移价格，至少要高于来自小额储蓄的可贷资金的成本，以激励村银行积极动员储蓄。为了促进村银行之间的竞争，BRI小额信贷部和地区分支行对表现突出的村银行和员工实施奖励和个人认证。

可持续与扶贫能否两者兼得

BRI成功地解决了可持续问题，随之而来的则是人们对于财务可持续与扶贫目标冲突的拷问。为了向农村提供资金并维持可持续，扶贫似乎处于被遗忘的角落，不再是目标。

农村的产业利润和经济利润能不能留在农村以促进农村经济的良性发展，对于其所要实现的社会可持续性意义重大。20%～40%的市场年利率对于低收入者和中小企业来说可能意味着剩余经济利润被剥夺，那么结果可能会偏离最初扶贫的目的，财务可持续与扶贫看似是矛盾的。

笔者认为，首先应该认清一点，BRI模式的小额信贷不是政府扶贫贷款，而是商业贷款，不亏损经营是最起码的要求。我们在小额信贷的实践过程中总是将政策性与商业性目标混在一起，让商业机构做政策性贷款，这显然是有悖常理的。其次，国内外调查结果显示，对农民来说他们更关心是否能借到钱。

同时，扶贫效果的界定范围也是很关键的影响因素。因为很多通过贷款行为而产生的正外部性很难量化，如果仅从高市场利率一方面来看，难免会认为这是在用农村的内部经济剩余来养活一个机构，从成本与收益角度来讲这是不合适的。许多学者通过实证分析了小额信贷对减贫的影响，总的结论是：其不但增加了借款者收入，还改善了他们的福利，减少其脆弱性，同时具有溢出效应，对借款者的家庭，对其所在的村庄产生了有益影响，从而进一步改善了农村的经济和社会发展。如果从这一层面看扶贫效果可能会得出不同的结论，小额信贷机构的财务可持续与扶贫其实并不矛盾，只是有一定的前提条件而已，即其所赖以存在的社会、经济和政策环境的完善以及机构本身运行机制有效。

BRI正是具备上述条件的一个小额信贷的典范，首先其员工主要来自当地，这样不但为其所在农村提供了大量就业机会，还使得机构的利润留在了农村社区内部，从而促进当地农村经济的良性循环。这一点应该为我国大力扶持的村镇银行等金融机构所借鉴，这样不仅充分利用了农村本土化的低成本社会资源来解决由于信息不对称引起的逆向选择与道德风险问题，还将金融利润和产业利润留在农村内部，这是一种带有造血功能的真正可持续的金融安排。

另外，BRI在政府宽松的环境和内外部完善的监督机制下，将市场化的利率和多种多样的动员储蓄产品的相互配合实现了财务的可持续，进而实现了机构发展的可持续。这对于许多还实行低利率小额信贷的发展中国家提供了有价值的建议导向。低利率不但降低了动员储蓄的积极性，还使贷款对象偏离最初目标。所以，应该对财务可持续与扶贫矛盾有更全面的认识，但这仍是一个仁者见仁，智者见智的过程。

农村利率市场化在中国

世界上很多小额信贷项目半途夭折多归因于经营亏损，无法可持续发展。要使参与小额信贷的金融机构能够可持续发展，市场化的利率是不可或缺的条件。制定一个较合理的利率水平不仅对于发展小额信贷项目的金融机构有着重要意义，还有助于改善农村金融市场的扭曲现状。有观点认为，农村金融市场扭曲的利率结构是造成农村信贷资金外流的最主要原因，不仅影响了资金的配置效率还使农村经济陷入恶性循环之中。

但同时，必须认识到单一地推进利率市场化并不能解决现有的农村金融市场的问题。利率市场化须具备诸多前提条件，尤其是宏观经济稳定的背景和对金融机构实施充分及审慎的监管。若只是简单地提高利率水平可能会引发逆向选择与道德风险，从而加剧农村金融机构资产质量的恶化。当前我国农村金融市场仍旧是农村信用社占垄断地位，只简单放开利率管制会使农村信用社将其低效率的经营通过高利率转嫁给农户，由此带来难以控制的局面。BRI之所以取得如此瞩目的成就，其实行利率市场化是建立在完善的监管和激励前提下的，若只一味地照搬其模式而不考虑我国的国情和当前的背景，那失败也不会是偶然的。这也正是发展中国家许多成功的小额信贷模式不能被普遍复制和推广之原因所在。目前我国金融机构的监管还处于不完善阶段，许多法律法规还正在出台过程中，面对不成熟的环境，利率市场化改革还有一段路要走，急于求成只会使局面更加恶化。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）