租赁型保障房退出机制研究――以江苏为例

本文系教育部地方高校国家级大学生创新创业训练计划课题项目（编号201211287002）课题论文，指导教师马志娟副教授、陈希晖副教授。

【摘 要】近几年，我国保障房建设力度不断加大，租赁型保障住房也顺势迅速发展。本文以江苏省为例，在梳理现有的租金调节退出机制、违规强制退出机制、严厉惩罚退出机制的基础上，探讨目前租赁型保障房退出机制中的不足，并通过研究香港、韩国等制度较完善地区的发展经验，提出适宜江苏省租赁型保障房的退出机制措施。

【关键词】租赁型保障房；退出机制；奖惩并用

一、研究背景

江苏省2013年新开工保障房任务是23万套，基本建成18万套，发放廉租房租赁补贴4万户。到2015年，全省住房保障覆盖面将扩大到20%的城镇家庭，届时将全面解决城镇中等偏下收入家庭的住房困难问题，基本解决城镇新就业和外来务工人员的租房困难问题。其中，公共租赁住房和廉租住房并轨为租赁型住房，在保障房体系中比例逐年加大。公租房和廉租房并轨政策即将两者统一作为租赁型住房，在政策允许下，廉租房和公租房可以使用统一房源。廉租房住房居民因收入水平提高不符合廉租住房要求时，仍可继续在保障房内居住，通过提高租金等方式转变为公共租赁房住户。另外江苏省公租房施行“租补分离”政策，即要求被保障房住户先按市场水平交纳全额租金，政府部门依据住户的实际收入状况，再发放不同层级的补贴。一旦发现被保障对象不符合申报要求，将立刻停止对其补贴发放。由于采取收支两条线，后于租金交纳发放补贴，有助于加强对住户监管。

目前我国对保障房的分配和控制主要集中于申请阶段。通过对申请者申请条件的严格筛选和审核，进行租赁型保障房的审批，从而达到公平、合理、高效的目标。

图1：江苏省廉租房申请流程

租赁型保障房具有很高的保障性质，政府也投入了大量的资金，由于很多租赁型保障房住户都是只进不出，缺乏流通性，使得政府巨大的投资难以有效收回。另一方面，由于缺乏对居民收入的追踪和审核，很多不再符合条件的居民依旧享有补贴，不利于社会资源的最优分配和保障更多低收入人群的利益。

我国以公共租赁住房和廉租房为代表的租赁型保障房退出机制研究较少且面临财产监察实施困难、清退措施效果差、激励措施缺乏。因此如何建立起合理、高效的租赁型住房“退出”机制，是保障房迅速发展过程中亟须解决的问题。

二、文献综述

我国租赁型住房退出机制的研究，主要集中在退出政策的研究上。陈险峰、刘友平[1]认为，现有的世界各国（地区）公共租赁住房退出机制分为三种：租金调节退出机制、违规强制退出机制、严厉惩罚退出机制。从全国和江苏省公共租赁住房退出情形来看，租金调节机制因其退出方式较为平滑，实施容易，是应用最为广泛的主要退出情形。如贾春梅[2]（2013）对腾退方式作出有益补充，认为实物配租下，退出机制通过保障房体系内部转换、保障和市场两个转换来实现。盛婷婷，张海波[3]（2012）对廉租房退出机制进行研究，认为一方面要从完善廉租房管理制度入手，建立动态监管的廉租房退出机制，另一方面要完善政府住房保障体系，加强廉租房退出后与其他层次保障住房的衔接。国内大部分学者认为退出机制应当做到奖惩并重，法规严格[4]，魏丽艳[5]（2012）认为保障房退出机制的高效，根本上有赖于收入统计制度和个人信用制度的建设。在激励方面退出通过税收优惠政策鼓励承租人主动退出和在合同期内提前退租的发放租金补贴[1]等激励政策。

三、 实证研究

租金调节退出机制、违规强制退出机制、严厉惩罚退出机制三种退出机制各有优劣及适用的经济环境。我国保障房目前面临资金紧缺，资金有效利用等问题，大部分城市供应与需求并不平衡，仍有大量住房缺口。为促进公共租赁住房有效流转，提高公共资源使用效率，应当加强对欺诈等非诚信行为的处罚力度，奖励主动退出行为。

租金调节机制在国外以美国、德国为代表，这种机制在我国已得到了推广和应用，但腾退和流转功能较差。强制退出和严苛惩罚机制，在我国应用较少，既有安土重迁的国民心理和历史渊源，也因为现阶段动态监管和管理细则的缺乏，对法律的制定和实施也造成了一定的困难。香港和新加坡是严苛惩罚机制的代表，韩国和英国保障房体系是严格退出机制的代表，这些国家在保障公共资源流转方面取得了较好的效果，对我国公共租赁住房的奖惩并举制度的完善，有一定借鉴意义。下文着重对香港和新加坡的住房体系进行介绍。

香港的公屋计划自20世纪50年代以来，公共租赁住房覆盖住户701609户，建造租住公屋数达722368间，覆盖（百分比）（数据截至2012年3月）。其成功的经验也有赖于严格合理的准入、轮候、退出机制。在退出机制方面，一是设立严格的动态资产审查制度。如公屋住户家庭入息及拥有的资产净值均超逾指定的资助入息及资产净值限额（每年动态调整指标并根据家庭结构进行区分，对年长者有特殊豁免政策）或选择不申报资产，便须迁出所住的公屋单位。迁出住户如需暂住公屋，需获得审批，并支付双倍租金，且期限不得超过12个月。从2008年11月起，香港房屋署引入“每两年一次的家访调查”计划，对之前资产申报计划简化， 住户的收入资产状况将以电子形式进行记录，以核证公屋及中转屋单位的住用情况。二是建立起严苛的惩戒制度。违反公屋条例或者滞交租金等行为，会面临取消轮候资格、交纳罚款等处罚。如对因触犯 “屋管理扣分制”或违反租约规定，而被房委会于2006年1月1日或以后终止公屋单位租约的前租户及其在终止租约生效时年满18岁的家庭成员，由终止租约日期起计2年内，不合资格透过轮候册申请公屋于欺诈等非诚信行为 。三是施行奖励制度，香港房屋署设立“天伦乐”“共享颐年”等优先配屋计划优先轮候特殊群体。对主动退出的住户有优先获得购置房屋的权利。

韩国的公共租赁住房体系包括三种类型，永久租赁房、公营租赁房和国民租赁房。对于为保证公共租赁住房真正被中低收入家庭享用， 韩国建立了基于强制住房合同预购帐户制度和严格的住房档案制度的“一户一宅”制[6]韩国政府很早就明确提出了打击投机的干预目标， 且根据市场状况灵活调整干预力度。采用多种工具进行如土地政策工具、城市规划政策工具、价格管制政策工具、套型面积管制政策工具、交易管制政策工具、期房政策工具、税收政策工具等进行管制。[7]在退出过程中存在欺诈行为的，不仅强制退出，其非法所得也要收回。

四、结论及政策建议

“新建”和“退出”是保障程序的两端，大规模的新建而没有良好的退出机制并不能达到保障的效果，目前江苏省保障房也面临着“两难”的境况。一方面是“准入难”，由于严格的资格审查，很多居民并不能达到相应的要求，使得保障范围并不能完全覆盖。另一方面是“退出难”，由于没有建立起完善的退出机制，使得租赁型保障房的流动性大大受限，并不能动态的满足更需要的人群的需求。而在这种情况下，资格造假、骗购骗租、分配乱象等不当得利者层出不穷。

为完善公共租赁住房的退出机制，需要从以下几个方面做出改进：

图2：江苏省租赁型保障房退出机制简表

（一）完善公共租赁住房租金及供应体制。江苏省目前施行的“租补分离”政策，由政府依据家庭困难程度发放不同程度的补贴，因而合理、科学、分层级的租金标准至关重要。在供应体制设计方面，可借鉴韩国的住房体系，设立不同年限、不同住房面积的公共租赁住房，收取不同的租金，“小房型，低收入，低租金，长租期；中房型，高收入，短租期，高租金”。[8]

（二）退出机制由租金调节机制向严格腾退机制过渡。现阶段施行严格或严苛惩罚退出机制，面临诸多操作困难。从长期良性循环来看，需要建立严格透明规定详细的强制退出机制。这一点既依赖于严格的资产审核机制作为支撑，同时需要严格细致的法律准则予以保障。如对财产申报过程中，欺诈行为处理罚款和没收所得、强制清退等规定，情节严重的可处以刑罚。

（三）加强资产动态审核和监管。在社会公民中建立诚信档案，并进行联网。申请者在保障房申购退出中的诚信行为将直接影响其银行贷款、商品房购买等经济行为。建立财产申报强制机制，规定申购者必须在规定时间内提供详实、真实的财产数据。房屋管理机关对申请者的财产状况可采取抽查制度，一经发现作弊或未按要求申报，即可取消资格。同时，也应根据调研结果和经济发展水平，动态调整以制定合理的资金标准。

（四）制定详实有效的奖励措施。退出机制的有效施行，不仅依赖严格的监管和惩戒，详实有效的奖励措施能够调动申请者的积极性，加速退出和流转。对于主动退出的可给予诚信档案良好等级、银行贷款信誉等级良好等诚信奖励，以及奖励搬家费、减免过渡期租金等现金奖励，也可给予优惠购房政策、亲属优先申购、轮候保障房等政策奖励。

【参考文献】

[1]陈险峰、刘友平 公共租赁房退出机制及其政策选择 【J】 城市问题2012（6）

[2]贾春梅 保障房“转换”式退出机制研究――腾退方式的有益补充 【J】会计与经济研究2013（1）

[3]盛婷婷，张海波 住房保障体系中的廉租房退出机制【J】 南京人口管理干部学院学报 2013（1）

[4]巴曙松 中国保障性住房进入与退出制度的改进【J】 发展研究2012（8）

[5]魏丽艳 保障性住房公平分配的准入退出机制研究 【J】东南学术2012 （3）

[6]何芳 韩国公共租赁住房层级供应体系的借鉴 【J】上海房地2012（8）